徐明 徐东华
摘要：随着突发公共卫生事件的复杂性提高，对国家的防控能力和防控质量提出了更高的要求和挑战，而应急能力建设是应对突发公共卫生事件的关键。当前我国应急管理进入了新的发展阶段，以现有研究为依据，从多主体协同合作、医疗卫生保障、社会经济平稳、基础设施建设四个维度建立指标体系并利用熵值法对应急管理能力进行综合量化评测，运用2013—2019年我国31个省（市、自治州）的面板数据，进一步分析和探讨应急管理能力对突发传染性公共卫生事件防控质量的影响。结果表明：（1）我国整体应急能力还有待提升，存在两极分化趋势，有明显的“长尾效应”；
（2）应急能力指标对传染性公共卫生突发事件有显著的影响，能力越高会使得防控质量效果越好；
（3）应急管理能力对传染性公共卫生突发事件存在区域差异，应急能力在西部和东部地区的防控质量更为显著。基于此，从四个维度出发，有针对性地对改善应急管理能力提出了政策性建议，使突发公共卫生事件的防控质量效果得到提升。
关键词：应急管理；
突发公共卫生事件；
防控质量；
指标体系
一、引言
应对突发公共卫生事件，确保人民群众生命安全，是我们党治国理政的一项重大任务。党的二十大报告中明确指出，要提高公共安全治理水平，坚持安全第一、预防为主，完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时也强调：“要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。”随着人类社会的发展和人类活动影响的加剧，引发了一系列公共卫生突发事件，相关病症传播速度快，传播途径广，导致防控所面临的形势复杂，对防控质量提出了更高的要求。相对于地震、洪涝等其他突发事件，各级各地区针对突发公共卫生事件的防范意识和防范措施准备并不充分，应急管理能力也相对薄弱。自2003年非典疫情后，我国全面启动了突发公共卫生事件的防治工作，明显加强了对突发公共卫生事件的应急建设，初步建成突发公共卫生事件的应急机制，目前已成立了由国家卫生应急办公室纵向管理的突发公共卫生事件处置系统。国家“十四五”规划明确，到2025年末，建立健全紧急医学救援管理机制，全面提升现场紧急医学救援处置能力和收治能力，构建陆海空立体化协同救援。从规划可以看出，我国从国家建设的高度对突发公共卫生事件应急防控质量提出了新要求。
2020年以来发生的新型冠状病毒肺炎疫情给我国突发公共卫生事件防控带来了重大挑战，成为自中华人民共和国成立以来传播速度最快、传染范围最广、防控最困难的一次突发公共卫生事件，對我国应急管理能力提出了高要求。如何控制疫情扩散，强化防控质量，成为摆在我国政府面前亟待解决的重大问题。由于我国各地区经济社会发展不均衡，医疗资源分布不均等，应急能力也存在地区性的差异。因此不同区域，应急管理能力的区别主要体现在对疫情防控质量的及时性、针对性、科学性和有效性方面，所以探讨应急管理能力对于各地区应对突发公共卫生事件防控质量效果的影响具有重要意义。
目前针对突发公共卫生事件应急能力的研究较为丰富，张海波（2015）、Talisuna（2020）、张铮（2022）等学者对重大突发事件应急管理的学理基础、结构特点等进行了阐述和分析，深入探讨了应急管理实践的现存挑战和理论进展；
钟开斌（2022）、童星（2023）、陈潭（2021）、郁建兴（2022）等建立了发展和安全关系的战略管理分析框架，对应急能力指标体系进行了综合评测和分析，探讨了大数据使用对应急管理系统协同能力的提升作用，分析了技术对应急防控质量的强化机制并对推动应急管理信息与协作的结构性转变动因进行了阐释，相关研究为应急能力指标体系完善和应急工具使用提供指导和借鉴作用；
薛澜（2021）、Kathleen Tierney（2022）、陶鹏（2020）、熊先兰（2020）等从完善公共卫生应急能力角度出发，采用了文献调研、理论分析和案例对比等多种方法，从建立联防联控机制、加强应急法制建设等诸多方面提出了提升应急管理能力的对策建议。在此基础上，由于突发公共卫生事件在防控上的现实需要，对于防控成效和防控质量的关注也在研究中逐步得到体现，主要有强调政策落实和技术运用对于防控质量提升的作用，如在防控效能上对政策适配性进行考量（江亚洲，2020），通过经济性均衡、合法性均衡和调适性均衡提高疫情防控效果（高恩新，2022）以及人工智能对防疫质量的赋能机制等（周慎等，2020）。另一方面聚焦基层（社区）防控效能提升路径，梳理防控与基层治理之间的内在关系和逻辑（李强，2020），分析社区治理模式，政府主导、基层组织等对疫情有效控制的关键因素（易外庚等，2020），以此强化社区治理的差异化措施提升防控质量等（唐燕，2020）。
总的来讲，大多数应急管理研究主要集中在对突发公共卫生事件的应对理念、特点框架、机制完善或应急管理能力的优化上，对于针对全国区域性应急能力对公共卫生突发事件防控质量方面的研究相对较少，应急能力指标体系相对单一，在实证分析方面关于突发卫生事件或应急能力的研究还较为匮乏，主要成果集中在理论研究上。因此本文在现有研究的基础上，从多个维度对评价指标进行设置，建立相对全面的评价指标体系，提升省级应急能力综合测评结果的科学性和准确性，同时对我国2013—2019年的31个省（市、自治区）的应急能力进行了纵向评测。由于现有研究成果中，以应急能力与突发公共卫生事件的防控质量相关联作为探讨视角的较少，因此将2013—2019年的面板数据从应急能力情况、区域等方面进行实证分析，梳理应急能力对传染性疾病突发公共卫生事件防控质量的影响因素，根据所得到的研究结论并结合现实情况，予以具有针对性的质量提升对策，为后续研究强化我国突发公共卫生事件防控质量提供参考。
二、研究设计
（一）应急能力评价指标体系建立
1.评价指标的选取
应急能力评价是一个复杂的系统评判，涉及多个方面的因素，也有许多指标可供选择，但是在建立应急能力评价指标体系时需要遵循全面性、系统性、科学性、代表性、可行性等原则，在参考和借鉴已有学者的研究成果的基础上，将已有指标进行了深入的扩展和优化，考虑到在突发公共卫生事件的应急阶段中的各方面影响因素、评价指标的客观性和量化性以及各指标所需要的原始数据的可获取性，将评价指标体系分为多主体协同合作、医疗卫生保障、社会经济平稳、基础建设四个准则层，共20个细化指标。具体内容如表1所示。
2.数据的来源与处理
本文中指标体系选取的各指标需要的我国31个省份（不含港、澳、台）的原始数据来源于2013—2019年的《中国统计年鉴》、《中国卫生健康统计年鉴》等。综合评价方法的实践中有许多种评价方法，本文则运用客观赋权法中的熵值法来确定各指标权重，以便客观精准地评价所研究的对象，最终得到综合评分来代表应急能力水平，熵值法具体步骤如下：
（1）对突发公共卫生事件应急管理能力评价体系中各指标进行转化及数据的无量纲化。将数据标准化，将分别对正向指标和负向指标按如下公式进行处理：
（2）确定权重。在计算突发公共卫生事件的应急能力综合得分之前，需要对标准化之后的数据进行指标赋权。具体公式如下：
（3）计算各省份的综合得分：
（二）研究方法
1.模型构建
2.变量说明
（1）被解释变量
甲乙类传染病的发病率（ir）。长期以来，传染病占据突发公共卫生事件一定的比重，随着我国人口的流动性和科技的发展，因此突发传染公共卫生事件极具代表性，根据已有的研究表明，传染病发病率可以在一定程度上体现公共卫生防控质量，基于各地发展水平不同，传染病传播速度及途径不同，现选择甲乙类传染病的发病率来衡量传染性公共卫生突发事件的防控质量。
（2）解释变量
应急管理能力（EM）。在突发公共卫生事件的防控中，应急管理能力处于核心地位，发挥着关键作用，指的是预防和应对突发公共卫生事件，在应急准备、监测预警、应急处置和善后资源配置、实现有效防控方面的综合能力体现。本文采用熵值法后得到 2013—2019年各省份的应急能力综合得分，来衡量应急管理能力。
（3）控制变量
教育水平（ED）。教育水平越高，对于公共卫生防控的意识就会越强，在防控过程中，对资源的配置和防控信息的获取就会越有效，接触到传染源的概率就会减小，则传染病的发病率就会降低。本文用15岁及以上文盲人口比重来进行衡量（熊先兰，2021）。
政府本级财力（GFR）。用地方人均财政收入衡量。该变量代表地方政府财力水平，财政实力越雄厚，对医疗卫生服务供给的投入就会越多，就越能促进医疗卫生服务供给能力的提升，从而使得传染病的防控质量得到提高（吉富星、鲍曙光，2019）。
老龄化程度（age）。随着年龄增大，抵抗力也会降低，同时老年人相对于年轻人来说，接收信息的及时性和有效性较弱，对于信息的辨别能力也偏弱，会对突发公共卫生事件的防控质量造成影响。在本研究中，用年龄在65岁及以上人口占总人口数的比重来衡量。
人均卫生支出费用（GHE）。用卫生总支出与总人口数的比值来衡量，体现了政府、社会及个人对于卫生健康的关注程度和消费能力，对公共卫生事件防控质量也有一定程度的影响，人均卫生支出费用越高，公共卫生防控质量则会越好。
3.数据来源与说明
本文的考察对象为2013—2019年我国31个省作为研究对象所处理的面板数据。相关的原始数据由历年《中国统计年鉴》、《中国卫生健康统计年鉴》等整理所得。所有变量的描述性统计如表3所示。
三、实证结果与分析
（一）相关性分析
表4列示了变量之间的相关系数，可以得到甲乙类传染病发病率与应急管理能力、政府本级财力的对数负相关，且在1%的水平上显著相关，甲乙类传染病发病率与教育程度、人均卫生支出的对数在1%的显著水平上显著相关。所有解释变量与控制变量不存在相关系数过高的问题，且通过计算VIF实行共线性诊断，最终VIF（mean）小于10，意味着模型中不存在嚴重的多重共线性问题。
（二）总体回归分析
本文选取2013—2019年我国31个省份的面板数据进行分析，对固定效应模型和随机效应模型进行Hausman检验，结果如表5所示，最终P值为0.0003，结果表明拒绝原假设，支持固定效应模型。
应急管理能力及其他控制变量对甲乙类传染病发病率的影响估计结果如表6所示。模型（1）是反映应急管理能力对甲乙类传染病发病率影响程度的基准回归模型，在模型（1）的基础上依次引入政府本级财力、人均卫生支出费用、老龄化程度和教育水平等控制变量，得到模型（2）、模型（3）、模型（4）和模型（5）。
根据表6的实证结果可以得到，未引入控制变量时，应急管理能力对甲乙类传染病的影响显著为负，说明对于应急管理能力的加强是有助于降低甲乙类传染病的发病率的，而模型（5）则说明，依次加入控制变量之后，应急管理能力对甲乙类传染病的影响仍然显著为负且此时的影响系数为-0.3620，意味着当应急管理能力每提升1%，甲乙类传染病发病率就会降低0.3620%，因此可以说明应急管理能力对于突发传染性公共卫生事件的防控是有一定程度的影响力的。同时，也可以看出政府本级财力、人均卫生支出费用以及教育水平对于突发传染性公共卫生事件的防控也存在显著性的关系。
（三）区域回归分析
由于不同地方的建设水平和经济发展能力不同，应急能力的综合水平相应地也存在很大差距，这会使得传染性公共卫生事件的防控质量存在区域性差异，本文将31个省份根据中国卫生统计年鉴的分类标准进行了东部、中部、西部地区划分，通过 F 检验和豪斯曼检验后仍选择固定效应模型进行分析，各区域的回归结果如表7所示，模型（6）、模型（7）、模型（8）分别是西部、中部、东部地区的回归模型，从表中结果可以看出应急管理能力对传染性公共卫生事件防控的质量影响随着地区差异也有一定程度的不同，西部和东部地区高度显著，在西部，应急管理能力每提升1%，甲乙类传染病发病率就相对应地降低0.6034%；
在东部地区，应急管理能力每提升1%，甲乙类传染病发病率就相对应地降低0.2002%，但在中部地区应急管理能力对传染性突发公共卫生事件防控质量的影响并不显著。本文对这一结果的解释是，中部地区在卫生健康保障方面的整体水平不平衡且相对不高，且生活方式、生活环境、医疗卫生服务等也大不相同，地域差异较大，均等化程度较低。中部地区各省份的经济发展水平和相应的卫生费用投入也存在一定的差异（罗静等，2021），中部地区人均公共卫生医疗支出的差异、医疗卫生资源的可及性等降幅都高于东部、西部地区（赵雪雁等，2017），因此导致应急能力对于传染性突发公共卫生事件防控的质量影响相对于东部、西部地区较为不明显。
四、结论和对策
（一）研究结论
上文用了2013—2019年我国31个省际面板数据，并进行了回归分析，基于各省应急能力综合评测及区域差异对甲乙类传染病发病率的影响，得出以下结论：
第一，应急能力存在两极分化趋势，有明显的“长尾效应”。根据各省的应急综合能力评测可以看到综合得分分数差距较大，得分较高的省份在各方面的发展都优于得分较低的省份，较为靠后的西藏、青海、宁夏等省份应急能力的发展也相对不被重视，不难发现这几个省份虽然地域面积都较大，但都由于交通较为闭塞，地理位置较为偏远，产业形式单一，劳动力外流严重，支柱产业从业人员相对较少，经济发达程度不高，基础设施建设及医疗卫生保障较落后，多主体协同合作程度较低。一般来说，经济发展较为均衡的省份会具有更健全的基础设施建设和较好的医疗卫生保障，对于突发公共卫生事件的应急处理能力更强。
第二，应急管理能力对甲乙类传染病发病率有显著的影响。并且应急管理能力每提升1%，甲乙类传染病发病率就会降低0.362%，因此可以得出提升应急管理能力可以有效改善甲乙类传染病发病率防控质量效果。
第三，应急管理能力存在区域差异，甲乙类传染病在不同地区发病率也存在显著区别，应急管理能力对传染病防控质量的影响在西部和东部更为显著。原因在于西部地区人口密度相对较少，医疗保障整体水平较为均衡，防控不确定因素少于其他地区，应急管理能力对传染性突发公共卫生事件防控的质量影响显著性高。东部地区的社会经济平稳性较发达，从而使得多主体协同合作程度较高，基础设施建设及医疗卫生保障较完备，应急管理能力的强化，使得在应对传染性疾病时的防控质量也更好。中部地区虽然社会经济平稳性不错，但是基础设施建设完备水平不高，多主体协同合作能力也有待加强。
（二）突发公共卫生事件防控质量提升对策
当前我国的各省应急能力综合评分都普遍偏低，在当前医疗卫生突发事件时有发生的情况下，我国对于突发公共卫生事件的防控质量需强化和提升，防控措施和防疫体系有待完善创新。如何有效提升总体应急能力，提高传染性突发公共卫生事件的防控质量，是提升政府应急管理体系建设的现实需要。基于以上研究结论，现阶段我国主要应从多主体协同合作、医疗卫生保障、公共服务均等化、基础设施建设等方面来提升突发公共卫生事件的防控质量。
第一，加强多主体协同治理，健全应急响应联动机制。在突发公共卫生事件的防控中，由于西部和东部地区的显著性以及中部地区的差异性，创新应急管理模式和提升应急管理能力为减轻突发事件所带来的损失及提升防控质量具有关键意义。应急管理应由政府主导，各主体进行协调合作。首先，当前突发公共卫生事件的应急管理模式面临着多主体之间重参与、轻合作的处境，而多主体协同在应急管理过程中处于首要地位。因此需要政府加强主导能力，明确参与各主体的责任，发挥各自优势，建立一个多主体社会动员的应急体系，深入基层群众，提高基层组织领导力，调动各社会主体参与应急管理的积极性，增强主体风险防范意识，提升各主体应对突发卫生事件的应急处置能力和善后保障措施。其次，政府各部门各区域在应急管理过程中协调联动不够，对各自所持资源和权限不愿意共享，使得条块分割，而当前突发公共卫生事件复杂性和关联性不断提高，在防控过程中部，西部、中部、东部地区需要进行跨区域、跨部门应对，这就要建立政府协同社会各主体参与应急管理的整合机制，避免多主体各自为政，打破壁垒，进行有效沟通、充分共享，增强应急协同性，助力防控质量提升。
第二，合理配置卫生资源，不断完善医疗卫生体制。良好的医疗卫生条件为突发公共卫生事件防控质量的提升提供了强有力的保障。对于中部医疗资源不均衡的地区，政府可以加大对基础公共卫生服务的支持，优化医疗卫生条件，健全医疗卫生保障措施，着力推进医疗卫生的基础设施建设，提高卫生服务质量，大力鼓励培育医疗技术人员。针对西部一些发展相对落后的地区，制定相应的优惠政策给予帮扶，如降低基础的医疗检查费用，号召群众积极参加医疗保险，定期进行基本的身体健康检查等。在应急治理的过程中，尤其是人口密度较大地区如东部沿海城市，应能够保障一线医疗卫生资源的充足，避免发生基层群众医疗物资短缺的情况，进而造成群众恐慌，加大防控难度，影响防控质量。同时，可以利用区块链等技术来改善医疗卫生供给效率，在突发公共卫生事件发生的第一时间，能够快速有效地进行医疗卫生资源的合理分配和运输，偏远地区医疗卫生资源短缺的问题也可以得到有效地改善，在一定程度上减少医疗卫生资源的区域差异，从而保障地区间的突发公共卫生事件防控质量均衡。
第三，提升社会经济平稳性，推动公共卫生服务均等化。随着社会经济的发展，大多数经济发展较慢的农村及偏远地区的公共卫生基础设施和公共卫生条件也相对较为落后，公共卫生设施较为欠缺，公共卫生服务供给较少，获取信息的时效性及准确性较低，因此使得这些地区成为我国流行传染疾病的高发区，应急能力也迟迟无法提高。政府应针对这些情况，加大政策扶持力度，适当调整低保标准，促进经济发展，增加这些地区的人均收入，统筹强化公共卫生建设支出，提升公共卫生服务质量和水平（唐斌等，2021），从而助力应急能力完善。同时，应构建政府、市场和社会三维框架下的多中心公共卫生服务供给模式，形成以政府的行政机制为主导，私营部门的竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的公共卫生服务体系（邓悦，2013），加强对这些地区的基层卫生机构医疗设备的投入，制定相应的体制机制吸引优秀的卫生技术人才，缩小由于经济发展差异导致的应急能力差异，实现公共卫生服务质量均等化。
第四，优化基础设施建设，减少响应时效区域差异。应急设施是快速响应突发公共卫生事件的应急载体，而应急设施管理主要分为以下几个方面：一是进行分析和信息交流的基础设施，通过对突发公共卫生事件进行剖析和实时信息通报，可以消除信息的滞后性（文宏、林彬，2021），迅速做好防控准备；
二是政府对公共卫生基础设施常态化信息的维护和管理，为突发事件预留防控资源；
三是政府通过應急机制获取的设施、物资等，以便在面临突发公共卫生事件时，可以快速有效应对突发事件所需的人力资源分配、物力资源运输和投放，强化防控质量效果。对于应急基础设施建设的优化，可以融合大数据、人工智能与物联网等现代信息技术（龚艳尹、伊湄，2021），缩小城乡和区域差异，提升获取信息的时效性及准确性，应对公共突发事件的应急处理滞后等问题。在衡量防控质量上，强化响应时效缩小区域差异是重要方面，政府应加大对信息滞后地区公共基础设施建设力度，扩大广播电视和互联网的传播范围，将防控信息实时传送到各个地区，提高各部门和各地区公众对公共卫生实时信息的感知能力（容志，2021），做到防控政策、信息的全覆盖和高质量获取。
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Research on the Impact of Emergency Management Capability on the
Quality of Prevention and Control of Public Health Emergencies：
Analysis Based on 31 Provincial Panel Data
Xu Mingand Xu Donghua
（1.Book and Newspaper Information Center of Renmin University of China;
2.Beijing Electronic Science and Technology Institute）
Abstract：
With the increasing complexity of public health emergencies， higher requirements and challenges have been put forward for the countrys prevention and control capabilities and quality， and emergency capacity building is the key to responding to public health emergencies. At present， Chinas emergency management has entered a new stage of development. Based on existing research， an indicator system has been established from the four dimensions of multi-agent cooperation， medical and health security， social and economic stability， and infrastructure construction， and the entropy method has been used to conduct a comprehensive quantitative evaluation of emergency management capacity， panel data from 31 provinces （cities， autonomous prefectures） in China from 2013 to 2019 has been used， further analyze and explore the impact of emergency management capabilities on the quality of prevention and control of sudden infectious public health events. The results indicate that：
（1） Chinas overall emergency response capacity still needs to be improved， with a two-stage differentiation trend and a clear “long tail effect”; （2） The emergency capability index has a significant impact on infectious public health emergencies， and the higher the capability， the better the quality of prevention and control; （3） There are regional differences in emergency management capabilities for infectious public health emergencies， and the quality of prevention and control of emergency capabilities is more significant in the western and eastern regions. Based on this， targeted policy recommendations have been put forward to improve emergency management capabilities from four dimensions， in order to enhance the quality and effectiveness of prevention and control of public health emergencies.
Key Words：emergency management; public health emergencies; quality prevention and control; indicator system
責任编辑王毅
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