曹炜 张舒
摘 要：虽然我国立法中未对自然资源资产损害赔偿责任作出专门规定，但是自然资源资产损害赔偿责任在司法实践中已经得到广泛适用。司法实践先行对维护自然资源资产所有者权益具有积极意义，然而也存在不容忽视的问题：一是对自然资源资产损害赔偿责任的功能与目的缺乏准确定位；
二是未能妥善处理自然资源资产损害赔偿责任与其他法律责任的关系。对此，需要明确自然资源资产损害赔偿责任的独立性，将其功能与目的定位于填补全民所有自然资源资产的经济利益损失，以便厘清自然资源资产损害赔偿金的标准与用途。同时考虑到自然资源资产损害亦能够通过生态环境损害赔偿责任、没收违法所得等其他法律责任而得到直接或间接地填补，从而协调自然资源资产损害赔偿责任与其他法律责任之间的关系，合理认定自然资源资产损害赔偿责任的适用空间。
关键词：自然资源资产；
损害赔偿责任；
自然资源修复
中图分类号：D922.69文献标识码：A文章编号：1000-5099（2023）04-0071-12
一、问题的提出
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为，强化自然资源资产损害赔偿责任”，首次提出“自然资源资产损害赔偿责任”这一法律概念。目前，“自然资源资产损害赔偿”的理论和规范尚未走向专门化和明确化，但是在司法实践中，涉及自然资源资产损害的索赔之诉已经不乏其例。易言之，在立法中尚未确立专门规定的情况下，自然资源资产损害赔偿责任已经广泛走入司法视野，成为相关案件十分常见的责任形式。
自然资源资产损害赔偿责任的司法适用对于填补自然资源资产损害、维护自然资源资产所有者权益而言，具有重要的积极意义。然而，由于缺乏清晰的理论基础与明确的规范供给，自然资源资产损害赔偿责任的实践展开存在不容忽视的问题：不同判决中对自然资源资产损害赔偿责任的理解不尽相同，对于自然资源资产损害赔偿责任与其他法律责任的适用关系也见仁见智。这意味着对自然资源资产损害赔偿责任的内涵、功能及其独立地位并未形成普遍共识。在现行法律框架中，生态环境损害赔偿制度日益完善，环境资源领域的行政责任和刑事责任也日趋严密，自然资源资产损害赔偿责任如何在其中占据一席之地？如何化解不同责任形式在司法适用中的混乱与分歧？要回答上述问题，需要考虑自然资源资产损害赔偿责任的特殊目的，从而赋予自然资源资产损害赔偿责任区分于其他责任形式的独立性；
同时注意到通过其他金钱责任或行为责任也能够实现对自然资源资产损害的直接或间接填补，从而妥善协调自然资源资产损害赔偿责任与其他法律责任之间的关系。有鉴于此，本文将从三个方面讨论自然资源资产损害赔偿责任的司法适用与理论重构。首先描述自然资源资产损害赔偿责任的司法适用现状，以期展现司法实践的真实样态以及不同判决之间的分歧；
其次分析自然资源资产损害赔偿责任适用分歧的根源，廓清其中的理论问题；
最后对自然资源资产损害赔偿责任的适用提出完善建议，为未来立法和司法实践提供理论上的支撑。
二、自然资源资产损害赔偿责任的司法适用样态
（一）自然资源资产损害赔偿案件的基本情况
本文所讨论的“自然资源资产损害”，专指全民所有自然资源资产损害。笔者在北大法宝网站以“赔偿××资源损失”为关键词搜索2015年1月至2023年6月的案件数量约为1 500件（见表1）需要说明的是，表1所显示的只是初步检索的案例数量，且案例排除纯粹私人之间的纠纷，筛选出以检察机关、政府部门或环保组织为原告的公益诉讼。。
由表1可以看出，針对野生动物资源、矿产资源、森林/林木资源提起的损害赔偿诉讼数量相当之多，而其他自然资源领域的损害赔偿诉讼则寥寥可数。究其原因，可以总结为以下两点。第一，部分自然资源的生态价值和经济价值相对而言更容易分离，此类自然资源资产损害赔偿案例也相应更多，例如野生动物资源、矿产资源、森林/林木资源等。对于那些生态价值和经济价值交织融合的自然资源资产，例如水资源、湿地资源等，在生态环境得到修复的同时，自然资源资产损害也将得到填补。第二，部分自然资源的行政救济路径较为完善，此时自然资源资产损害可以通过行政命令而得到填补，从而不需要提起索赔之诉。例如土地资源是其中典型，对于挖损、塌陷、压占等破坏土地资源的行为，通常根据《土地管理法》《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》等相关规定实施土地复垦；
对于侵占土地资源的行为，则由相应的自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状；
对于污染土壤损害国家利益、社会公共利益的情形，有关机关和组织可以提起生态环境损害赔偿诉讼。此时自然资源资产损害赔偿责任的适用空间也相应地受到压缩。
就案件类型而言，绝大多数自然资源资产损害赔偿案件是由检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼或刑事附带民事诉讼。其中，也有部分案件是由地方自然资源局或国土资源局作为刑事附带民事诉讼的原告。此外，也存在地方自然资源局或国土资源局提起自然资源资产损害赔偿诉讼的案例。但是，各地法院对于地方自然资源局或国土资源局作为原告的态度见仁见智，有的法院支持其提起索赔之诉，也有部分法院认为其主体不适格。总体而言，自然资源资产损害赔偿案件以检察机关提起诉讼居多。下文将进一步从自然资源资产损害赔偿案件中的原因行为、自然资源资产损害赔偿的责任形式等方面，对这一责任的司法适用样态作出描述与概括。
（二）自然资源资产损害赔偿案件中的损害原因行为
在数量众多的自然资源资产损害赔偿案件中，常见的自然资源资产损害原因行为可以总结为以下几种类型。
1.侵占自然资源资产的行为
侵占自然资源资产的行为是实践中普遍存在的自然资源资产损害原因行为。首先，最为主要的侵占行为是未经许可而开发利用自然资源的行为，诸如非法占地、无证采矿、无证取水、非法猎捕等行为。此类行为会产生攫取国家所有者权益的后果，而行为人并未支付相应对价和获得许可。例如，在绝大多数矿产资源损害赔偿案件中，损害的原因行为是非法采矿，包括未取得采矿许可而采矿、超出采矿许可期限而采矿等行为。以张某非法采矿案为例，张某取得的采砂许可证的期限为2013年3月至2014年3月，但张某在该有效期限内并未采砂，而是从2017年9月开始从事采砂作业，获得的矿产品价值达99万余元，构成非法采矿内蒙古自治区凉城县人民法院（2020）内0925刑初3号刑事附带民事判决书。。其次，实践中还存在低价受让自然资源使用权、不缴或欠缴自然资源使用费或权益金等行为。从未能实现自然资源资产所有者权益的角度来看，此类行为也应当属于侵占行为。例如，在宁强县国土资源局不依法履行法定职责案中，陕西汉中宁西实业集团有限公司与宁强县国土资源局于2014年4月10日签订挂牌出让成交确认书，成交总价为642万元，而该公司在未缴清全部土地出让金的情况下，实际占用该出让地进行建设，直至2017年仍拖欠412万余元土地使用权出让金，造成国有财产损失陕西省宁强县人民法院（2017）陕0726行初00005号行政判决书。。
2.破坏自然资源的行为
破坏自然资源资产行为也属于典型的自然资源资产损害原因行为。首先，破坏自然资源资产的行为包括物理性破坏行为，常见的有破坏耕地、烧毁林木等。例如，在普某失火案中，普某用打火机点燃枯草焚烧，不慎引发森林火灾，案涉森林火灾的过火面积为186.12亩，造成包括122.24亩国家级公益林损毁云南省开远市人民法院（2022）云2502刑初154号刑事附带民事判决书。。其次，破坏自然资源资产的行为也包括能够导致自然资源资产之功能、性质改变的污染行为。例如，在闫某等人污染环境系列案中，闫某、邹某某等人合资处理废矿渣，将废矿渣运至长春市某生态旅游度假区某屯农用地堆放，对农用地进行水泥硬化，致使农用地土壤遭受严重污染、种植条件遭到严重毁坏吉林省高级人民法院发布六例黑土地司法保护典型案例之四：闫某、邹某某、张某某、梁某污染环境系列案。。
（三）自然资源资产损害赔偿责任的表现形式
从自然资源资产损害赔偿案件的裁判结果来看，自然资源资产损害赔偿责任的表现形式主要包括以下几个方面，即赔偿自然资源资产的经济损失、修复或恢复自然资源资产或赔偿相关费用，抑或是上述两种责任的组合（见表2）。
三、自然资源资产损害赔偿责任的司法适用分歧
在各类自然资源资产损害赔偿案件中，自然资源资产损害原因行为以及责任承担方式展现出一定的相似性，但不同判决之间依然存在不容忽视的差异与分歧，这主要体现于自然资源资产损害赔偿金的归属、自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任、没收违法所得等其他法律责任的适用关系之上。
（一）自然资源资产损害赔偿金的归属
自然资源资产损害赔偿金的归属问题，不仅是实践中重要的程序问题，更是展现出法院对这笔特定款项之法律性质的理解。在不同案件中，主要存在上缴国库、由相关部门领取、存入公益诉讼资金账户或者存入生态环境赔偿资金账户等不同处理方式。
1.上缴国库
在一些案件中，法院明确要求将自然資源资产损害赔偿金上缴国库。例如，在凭祥市人民检察院诉陆某、覃某刑事附带民事公益诉讼案中，法院判决被告陆某、覃某互负连带责任赔偿因非法采矿造成的国家矿产资源损失113.99万元，该款交到公益诉讼起诉人凭祥市人民检察院后上缴国库2019年度广西法院环境资源典型案例之十：凭祥市人民检察院诉陆某、覃某刑事附带民事公益诉讼案。。在曹某破坏野生动物资源案中，法院判决曹某赔偿野生动物资源损失18 400元，该款交到四川省攀枝花市中级人民法院后上缴国库四川省攀枝花市中级人民法院（2020）川04民初41号民事调解书。。
2.由地方自然资源局、林草局等相关主管部门领取
在一些案件中，法院判决行为人将赔偿金缴纳至地方自然资源局、林草局等相关主管部门的指定账户，由相应的政府部门领取和使用。例如，在马某非法采矿案中，法院判决国家矿产资源损失和土地恢复治理费用都支付至石屏县自然资源局指定的账户，由石屏县自然资源局负责组织实施、监管和验收上述矿点的土地恢复治理等相关工作云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2021）云25刑终213号刑事附带民事裁定书。。在王某失火案中，法院判决由被告人王某赔偿植被补植补种所需费用人民币16.1 514万元，该费用由曲靖市麒麟区林业和草原局领取用于恢复植被补植补种云南省曲靖市麒麟区人民法院（2021）云0302刑初660号刑事附带民事判决书。。在何某等人非法狩猎案中，法院判决何某等7人向岳阳市林业局赔偿涉案63只野生候鸟的核定价值44 617元最高人民法院发布环境资源刑事、民事、行政十大典型案例之三：湖南省岳阳楼区人民检察院诉何某等非法杀害珍贵、濒危野生动物罪、非法狩猎罪刑事附带民事诉讼案。。
3.缴纳至公益诉讼资金专门账户
在公益诉讼中，法院还可能要求行为人将赔偿金缴纳至当地的公益诉讼资金专门账户。例如，在王某破坏生态环境公益诉讼中，法院判决被告王某在调解书生效之日起七日内赔偿矿产资源损失299 340元，水生生物资源损失68 146.2元，该赔偿款直接存入市级公益诉讼资金代管资金专户四川省南充市中级人民法院（2021）川13民初40号民事调解书。。在邛某等非法猎捕野生动物案中，法院判决六名被告共同赔偿国家野生动物资源损失5万元，支付至乐山市检察公益诉讼专项公益金账户四川省乐山市中级人民法院（2020）川11民初91号民事判决书。。
4.缴纳至生态环境赔偿资金账户
在部分案件中，法院判决将自然资源资产损害赔偿金缴纳至当地的生态环境赔偿资金账户。例如，在吉林省人民检察院长春林区分院与刘某生态环境保护民事公益诉讼案中，法院判决刘某于判决生效后十日内赔偿野生动物资源损失18 200元，支付至吉林省生态环境赔偿资金账户吉林省长春林区中级法院（2021）吉76民初1号民事判决书。。在陈某非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物案中，法院判决由附带民事公益诉讼被告陈某赔偿国家野生动物资源损失费人民币2 100元，缴纳至德庆县生态环境损害赔偿资金账户广东省德庆县人民法院（2020）粤1226刑初148号刑事附带民事判决书。。
（二）自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任的适用关系
在许多案件的事实查明阶段，法院认定案涉行为同时造成了自然资源资产的损害以及生态环境要素的损害。问题在于，是否应当明确区分、同时适用自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任？在司法实践中，不同法院展现出不同的裁判态度。
1.同时适用自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任
在一些案件中，法院明确区分了自然资源资产损害和生态环境损害，并在裁判结果中同时适用了自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任（见表3）。
2.未明确区分自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任
在部分案件中，法院认为行为人应当同时对自然资源资产的损失以及生态环境要素的损失进行赔偿，但并未对自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任予以明确区分或单独判决，而是较为笼统地判决行为人赔偿“生态资源损失”“生态环境资源损失”等。例如，在南京市人民检察院诉王某非法采矿生态破坏民事公益诉讼案中，法院判决被告王某对其非法采矿造成的“生态资源损失”1 893 112元承担赔偿责任；
案涉“生态资源损失”既包括林木的直接经济损失，也包括生态系统功能受到影响的损失，以及修复期间生物多样性的价值损失等江苏省南京市中级人民法院（2020）苏01民初798号民事判决书。。还有的案件中，法院根据案涉自然资源资产的经济价值而认定赔偿数额，并在判决中将其称为“生态环境资源损失费”“生态环境与资源损害费用”等。例如，在林某非法狩猎案中，法院判决附带民事公益诉讼被告林某赔偿“生态环境资源损失费”人民币20 200元广东省德庆县人民法院（2020）粤1226刑初109号刑事附带民事判决书。。在张某等人生态破坏民事公益诉讼案中，法院认定二被告侵权行为所造成的“生态环境与资源损害”金额为1 951 644.76元人民币山西省运城市中级人民法院（2020）晋08民初342号民事判决书。。在中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉王某生态破坏民事公益诉讼案中，法院则根据涉案穿山甲死体的价值判决被告赔偿“生态环境修复费用”的数额152万元广东省广州市中级人民法院（2021）粤01民初577号民事判决书。。
3.同时提及自然资源损失和生态环境破坏，但仅适用生态环境损害赔偿责任
在一些案件中，检察机关在诉讼请求中明确提出了赔偿自然资源损失以及生态环境损害，但是，法院在裁判结果中仅支持了生态环境修复费用。例如，在武某等非法采矿案中，检察院起诉请求判令被告赔偿因非法采砂给国家造成的矿产资源损失折合费用141 018元；
判令被告就非法采砂对淮河河道造成的生态损害进行修复，如被告拒绝修复或不能修复，则判令被告承担因非法采砂所产生的淮河生态修复费用2 174 000元；
而法院仅判决被告对因非法采砂所产生的生态修复费用70万元承担连带赔偿责任安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04刑终153号刑事附带民事判决书。。
（三）自然资源资产损害赔偿责任与没收违法所得的适用关系
在自然资源资产损害案件中，相当数量的行为人触犯刑法，構成非法采矿罪、滥伐林木罪、盗窃罪等罪名，同时被判处有期徒刑、没收违法所得。问题在于，赔偿自然资源资产损失与没收违法所得之间的关系如何处理？在实践中，同时存在并行适用、替代使用、予以折抵等三种处理方式。
1.自然资源资产损害赔偿责任与没收违法所得并行适用
在一些案件中，法院对行为人判处没收违法所得，同时要求其赔偿自然资源资产损失。例如，在廖某等非法采矿案中，法院判决追缴被告人廖某违法所得人民币2万元予以没收，上缴国库；
同时判决廖某、吴某、鲁某等人赔偿矿产资源损失费四川省宜宾市中级人民法院（2021）川15刑终126号刑事附带民事裁定书。。在孙某盗挖黑土案中，法院判决被告人孙某犯盗窃罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年，并处罚金人民币1万元；
责令被告人孙某某赔偿黑土折价款人民币53 340元，追缴非法所得人民币14 000元，依法没收，上缴国库吉林省高级人民法院发布六例黑土地司法保护典型案例之三：孙某某盗挖黑土案。。
2.以没收违法所得代替自然资源资产损害赔偿责任
在一些案件中，法院认为赔偿矿产资源损失与没收违法所得具有相同意义，不需要重复判决。例如，在苏某等非法采矿案中，法院认为：“关于公益诉讼起诉人要求判令被告赔偿因非法采砂给国家造成的矿产资源损失费用，由于本案已生效的刑事判决主文中已明确对被告苏某等人未退出的非法采矿违法所得予以追缴，此处不再重复判决赔偿，故该诉讼请求不予支持。”安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04刑终265号刑事附带民事裁定书。在涂某非法采矿案中，法院也表达类似的观点：“对于附带民事公益诉讼起诉人要求涂某赔偿因非法采砂给国家造成的矿产资源损失298 600元的诉讼请求，在刑事判决中已对被告人涂某非法采得的存放在两处场地的河砂予以追缴，故在附带民事公益诉讼判决中不再处理。”安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04刑终3号刑事附带民事裁定书。
3.将没收的违法所得在自然资源资产损害赔偿金中扣除
在一些案件中，法院认为已经没收的违法所得数额可以从矿产资源损害赔偿金数额中扣除。例如，在张某1、张某2生态破坏民事公益诉讼案中，被告张某1自己或者通过被告张某2将非法所采煤炭出售获利共计64 400元；
经山西省国土资源厅认定，被告非法开采煤炭资源破坏可采煤炭资源量价值人民币1 951 644.76元；
2019年5月1日，被告张某1上缴非法获利人民币64 400元，该款已上缴国库；
法院认为，二被告侵权行为所造成的生态环境与资源损害金额为1 951 644.76元人民币，二被告所缴纳的罚金以及没收的非法所得和作案工具铲车等费用共计300 500元已经上缴国库，故应从总金额中扣除山西省运城市中级人民法院（2020）晋08民初342号民事判决书。。
四、自然资源资产损害赔偿责任适用的理论检视
从自然资源资产损害赔偿案件的实证考察可以看出，自然资源损害赔偿责任的司法适用在呈现出一定共性的同时，也存在着显而易见的分歧。值得进一步探究的是上述分歧的原因。这需要从两个方面予以分析：一是自然资源资产损害赔偿责任自身的功能定位问题；
二是自然资源资产损害赔偿责任与其他法律责任的关系问题。
（一）自然资源资产损害赔偿责任的功能定位
在不同案件中，对于自然资源资产损害赔偿金的归属问题存在分歧，这实际上是法院对于自然资源资产损害赔偿责任的功能与目的缺乏准确而统一的定位。首先，将自然资源资产损害赔偿金上缴国库，意味着这笔款项被用于填补国有财产的损失。其次，在自然资源资产损害赔偿金由地方自然资源局、林业与草原局等相关部门领取的情况下，这笔款项通常由地方政府部门专门应用于相关的自然资源修复工作，例如植被恢复、土地修复等。此时，自然资源资产损害赔偿责任的功能与生态环境修复责任具有同质性。再次，在自然资源资产损害赔偿金缴纳至公益诉讼资金账户、生态环境赔偿金账户的情形下，这笔款项将主要被用于支付检察机关提起公益诉讼所需的必要费用，以及用于当地或者跨区域的生态环境修复工作。这实际上是法院将自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任等同视之，因此需要缴纳至同样的资金账户。不难看出，在许多案件中，自然资源资产损害赔偿金与生态环境损害修复费、生态环境损害赔偿金之间存在一定程度的混同。为澄清不同赔偿金之间的关系，需要厘清自然资源资产损害赔偿责任的独立地位。这既需要明确自然资源资产损害赔偿责任自身的功能与目的，也需要从自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任的对比之中展现前者的特殊价值。
自然资源资产损害赔偿责任的成立前提是存在“全民所有自然资源资产损害”。在民事语境中，全民所有自然资源资产损害指的是全民所有的自然资源资产权益遭受到的不利益影响［1］。对“全民所有自然资源资产权益”的理解，应当根植于自然资源的资产属性和资产价值。在《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》等政策文件中，均确认和强调了全民所有自然资源的资产属性。辞海中对“资产”的定义是：“某一主体由过去的交易或事项形成的、现实拥有或控制的、预期会带来未来经济利益的资源。”所谓资产，就是在营运过程中能够为所有者带来收益的财产，其主要特征就在于具有经济效益。在此意义上，自然资源资产是国家所有，即全民所有的公共财产，强调对自然资源之经济价值的落实与维护。就自然资源资产产权制度改革的目的和功能来说，主要是要加强经济价值保护，理顺自然资源资产开发利用流转中的权利义务关系。因此，自然资源资产损害中的受损权益，应当专指自然资源资产承载的经济性利益［2］143。
在司法实践中，多数案件所确定的自然资源资产损害赔偿金，都是自然资源资产之经济价值损失的具象化。例如，在矿产资源损害赔偿案件中，通常是由价格认证中心根据特定时间段内的矿产品市场价格出具鉴定意见，从而认定矿产资源资产的经济价值损失参见云南省玉溪市中级人民法院（2019）云04刑终178号刑事附带民事判决书；
河北省石家庄市中级人民法院（2020）冀01刑终668号刑事附带民事公益诉讼裁定书；
广西壮族自治区河池市中级人民法院（2021）桂12刑终187号刑事裁定书等。。在野生动物资源损害赔偿案件中，则通常是根据《野生动物及其制品价值评估方法》《水生野生动物及其制品价值评估办法》而确定案涉野生动物的经济价值参见浙江省湖州市中级人民法院（2020）浙05民终1208号民事判决书；
青海省海南藏族自治州中级人民法院（2021）青25民初21号民事判决书；
重庆市第四中级人民法院（2020）渝04民初34号民事判决书等。。在这两份文件中，还特别规定了野生动物及其制品有实际交易价格的，且实际交易价格高于按照该方法评估的价值的，按照实际交易价格执行。可见，在大多数案件中，法院都认可自然资源资产损害赔偿责任是针对自然资源资产之经济利益减损的损害赔偿。
在此意义上，自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿具有本质上的不同。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》中的阐释，生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。生态环境损害赔偿救济与恢复的对象是“环境要素的生态功能价值”。环境要素的生态功能价值，是指除了环境要素本身的经济价值之外的附着于环境要素之上的生态系统服务功能［3］。生态环境损害赔偿责任的核心就在于对生态价值的恢复，而非对经济价值的救济。在环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼中，损害赔偿金可以用于成立公益基金，并专门用于生态环境保护事业；
而在自然资源资产损害赔偿诉讼中，损害赔偿金的目的是赔偿国家所有者权益损失［2］143。因此，只有判决将赔偿金上缴国库，才能够清晰地体现出自然资源资产损害赔偿责任是对于自然资源资产之经济价值的填补，是对于国家所有、即全民所有财产的维护与救济。
（二）自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任的适用逻辑
自然资源资产损害中的受损权益，指的是自然资源资产所承载的经济性利益。而生态环境损害中的受损权益，主要指的是与生态服务功能相关的环境公共利益。二者之间具有本质上的差异。就此而言，明确区分、并行适用自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任，似乎是顺理成章的责任适用逻辑。但是，自然资源资产损害的现实情形远比理论演绎复杂。“生态环境”与“自然资源”的概念边界并非清晰可辨，自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任也并不总是泾渭分明。对于自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任的适用逻辑，需要作出进一步审视和探析。
从《民法典》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等法律和司法解释的规定来看，生态环境损害赔偿责任的表现形式包括修复生态环境、赔偿生态环境修复费用、赔偿生态环境服务功能损失、赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失等。从司法实践以及根据承担民事责任的一般方式来看，自然资源资产损害赔偿责任的表现形式包括赔偿自然资源资产经济损失、修复自然资源资产、赔偿自然资源资产修复费用等。由于部分自然资源既是经济社会活动的资产来源，又是环境要素或生态系统的组成部分；
既具有重大的经济价值，又承载着重要的生态价值，因此，“修复自然资源资产”和“修复生态环境”的义务范围可能有所重合。易言之，通過实施生态环境修复，自然资源资产损害能够得到部分或全部填补。两类责任的具体适用逻辑，需要根据不同自然资源资产的特性而予以分类讨论。
第一，对于具有较强经济价值的自然资源，自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任并行不悖，几乎不存在交叉重叠。此类自然资源资产完全属于经营性资产，矿产资源是其中典型。在非法采矿等损害矿产资源的行为发生之后：一方面，矿产资源的经济价值损失需要通过自然资源资产损害赔偿责任而得到填补；
另一方面，非法开采矿产资源的过程中造成的环境污染和生态破坏则需要通过生态环境损害赔偿责任而得到填补。两类责任分别针对两种不同的受损利益而成立，无法相互替代。
第二，对于经济价值和生态价值相对独立，但无法完全区分的自然资源，此时，自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任之间存在一定程度的重叠。此类自然资源资产兼具经营性资产和公益性资产的特点。例如，森林资源具有显著的经济价值，不论是普通木材还是珍贵林木，其经济价值都可以通过市场价格而得到彰显；
同时，森林资源也具备至关重要的生态价值，森林资源所提供的保持水土、涵养水源、调节气候等生态服务功能，属于典型的环境公共利益。在滥砍滥伐、烧毁林地等损害行为发生之后，森林资源的直接经济价值减损需要通过自然资源资产损害赔偿而得到填补；
森林资源的生态服务功能减损则能够通过生态环境损害赔偿而得到填补。但是，在很多案件中，森林资源损失并不一定通过金钱赔偿而得到救济，还可能通过“恢复原状”而得以填补。此时，自然资源修复和生态环境修复的履行方式具有同一性，都体现于植被修复、林木补植等行为义务。由于森林资源同时是经济价值和生态价值的载体，植被修复、林木补植等方式很难被视为专属于自然资源资产损害赔偿责任或者生态环境损害赔偿责任的履行方式，而是为两种责任形式所“共享”。当森林资源通过生态环境修复责任的履行而得到一定程度的修复之后，自然资源资产损害已经得到了部分填补，此时自然资源资产损害赔偿金需要得到相应减轻。
第三，对于具有显著生态价值的自然资源，自然资源资产损害赔偿责任能够为生态环境损害赔偿责任所吸纳。此类自然资源资产属于公益性资产，例如红树林、湿地资源等，其经济价值和生态价值之损害在表现形式上，呈现出“你中有我、我中有你、互为因果”的状态［4］。例如，湿地资源的经济价值主要是非利用价值，如开展观光、游憩、科教等活动的价值，这种经济价值的实现与其生態价值密不可分，且并不具备明确的市场价格。因此，对于此类自然资源资产，并不需要单独提起自然资源资产损害赔偿，而是可以通过生态环境损害赔偿，实现对其经济价值和生态价值的双重救济。
（三）自然资源资产损害赔偿责任与没收违法所得的适用逻辑
通过上述分析可以看出，自然资源资产损害赔偿责任成立的前提是存在自然资源资产损害，即全民所有的自然资源资产所承载的经济利益损失；
自然资源资产损害赔偿责任的目的就在于对这一损害进行填平。当这种经济利益损失能够通过其他法律责任的履行而得到部分或者全部填补时，自然资源资产损害赔偿责任旨在填补的损害范围也就相应缩小或者消失。在明确这一点的基础之上，还需要考虑其他同样涉及相关经济利益的责任形式，从而对不同责任的适用进行协调。在自然资源资产损害赔偿案件中，最为常见的是没收违法所得的行政责任或刑事责任。前文对司法案例的考察明确显示出不同案件在对待自然资源资产损害赔偿与没收违法所得的关系时存在显著分歧。对此，需要厘清没收违法所得这一责任形式的适用与功能，进而分析自然资源资产损害赔偿责任与没收违法所得之间的关系。
在涉及自然资源资产损害的行政违法案件或刑事案件中，没收违法所得是普遍适用的责任形式。我国《行政处罚法》第9条规定了“没收违法所得”的行政处罚。在一些自然资源单行立法中，也明确规定了对于实施自然资源资产损害行为的，予以没收违法所得。例如，根据《矿产资源法》第39条，对于未取得采矿许可证擅自采矿等行为，需要“责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款”。根据《湿地保护法》第54条，对于开垦、填埋自然湿地等行为，需要“责令停止违法行为，限期修复湿地或者采取其他补救措施，没收违法所得”。同时，《刑法》第64条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；
对被害人的合法财产，应当及时返还；
违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。”在上述法律规定的指引下，没收违法所得的责任形式在涉及自然资源资产损害的刑事附带民事诉讼、刑事附带民事公益诉讼判决中屡见不鲜。虽然行政法上的没收违法所得与刑法上的没收违法所得具有不同的性质，但二者追求的目的是相同的，都在于矫正不公平的财产秩序［5］。基于“任何人不得因自身的不法行为而获益”的古老法谚，没收违法所得的功能就在于剥夺行为人的非法利益，后果则是国家取得非法利益的所有权。在涉及自然资源资产损害的案件中，尤其是在实施侵占自然资源资产行为的情形下，行为人的主要目的就在于获取经济利益。此时，剥夺行为人的非法获益、使其得不偿失，构成预防自然资源资产损害行为的重要手段。
可见，虽然关涉“自然资源资产的经济价值”这一特性将自然资源资产损害赔偿责任与没收违法所得联系在一起，但二者的区别又是显著的。就适用目的而言，自然资源资产损害赔偿责任的目的在于填平损害，而没收违法所得的目的在于禁止行为人获利。那么二者之间是否相互独立、并行不悖？实际上，就适用效果而言，基于将款项“上缴国库”的相同处理方式，这两种目的不同的责任形式能够发挥同样的作用。具言之，虽然没收违法所得的直接目的并不在于填补自然资源资产的损失，而在于剥夺行为人的非法获益，但由于其后果在于将行为人的非法获益收归国有，实际上起到了填补国有自然资源资产损失的效果。另一个问题在于，就责任性质而言，自然资源资产损害赔偿责任属于民事责任，没收违法所得属于行政责任或刑事责任。性质不同的金钱责任之间能否进行加总、折抵或替代？从金钱责任的适用逻辑来看，分属三大部门法的损害赔偿、惩罚性赔偿、罚款、没收财产、罚金，在责任威慑理论中具有功能上的相似性，对于风险行为的实施者而言，其总体上的威慑效果可以进行加总［6］。根据《民法典》第187条的规定，在法律责任聚合的情况下，民事责任优先适用《民法典》第187条规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；
民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。”。此项规定的目的主要在于，当责任主体的财产不足以同时满足民事责任、行政责任和刑事责任时，确保被侵权人优先获得救济。在自然资源资产损害赔偿案件中，对于全民所有自然资源资产的损害，“被侵权人”是国家。自然资源资产损害赔偿金与没收的违法所得都应当上缴国库，对于填补国有财产损害具有同等作用。因此，自然资源资产损害赔偿责任与没收违法所得之间的折抵或替代均不会影响救济“被侵权人”目的的实现。在同时适用这两种责任之时，需要对不同金钱责任的总体效果予以全面考量。
就个案中的赔偿数额来看，行为人的违法所得数额往往小于实际造成的自然资源资产损害数额。例如，在何某非法采矿案中，经湖南省国土资源厅鉴定，何某破坏矿产资源的价值达16万余元；
被告人何某对指控的罪名没有异议，但辩解自己破坏的矿产资源价值未达到16万余元，其销售的河砂总值只有4万元；
法院明确指出，破坏矿产资源的价值并不等同于何某非法采挖砂石的销售价格，故对何某的辩解不予采信湖南省桃源县人民法院（2014）桃刑初字第118号刑事判决书。。具体而言，违法所得数额与自然资源资产损害数额之间的差异主要基于以下原因。第一，违法所得的认定在很大程度上取决于行为人的供述以及有关部门的调查，其数额确定可能并不确切。而自然资源资产损害的鉴定则需要通过相关的政府部门或专门的检测机构而进行，鉴定和评估结果更具有客观性。第二，即便违法所得数额能够体现行为人的真实获益，但在实践中，可能存在行为人低价变卖自然资源产品的情形，其收获的违法所得将低于实际造成的经济价值损失。第三，即便行为人的违法所得数额能够反映出自然资源产品的真实市场价格，其获利数额也往往会小于所造成的损失数额。这是由于在行为人在开发利用自然资源资产的过程中，可能并未采取先进的开发利用技术、科学的开发利用方法等，从而导致其破坏的自然资源资产储量远大于获得的自然资源产品数量。
由此可见，由于自然资源资产损害数额并不等同于违法所得数额，以没收违法所得而替代自然资源资产损害赔偿责任的做法缺乏合理性。与此同时，自然资源资产损害赔偿责任与没收违法所得相互独立和并行的处理方式，将不恰当地加重行为人的负担。相较而言，将没收的违法所得在自然资源资产损害赔偿金中扣除，是更为妥善的处理方式。在行为人已经被科以没收违法所得的行政責任或刑事责任的情况下，法院在判决自然资源资产损害赔偿责任时，应当在自然资源资产损害赔偿金中扣除已经缴纳的违法所得数额。
五、自然资源资产损害赔偿责任的适用方式重构
在上述分析的基础上，自然资源资产损害赔偿责任的适用方式需要得到新的阐释，从而消除司法适用中的既存分歧与潜在矛盾。具体而言，首先应当从术语使用、数额标准、款项归属等方面明确自然资源资产损害赔偿责任的独立地位；
其次需要从理顺自然资源资产损害赔偿责任与其他法律责任关系的角度，明确该项责任的适用范围。
（一）明确自然资源资产损害赔偿责任的独立性
自然资源资产损害赔偿责任旨在填平全民所有自然资源资产损害，即全民所有的自然资源资产所承载的经济利益损失。这构成自然资源资产损害赔偿责任的主要功能，也是区分于其他责任的关键之处。在明确这一点的基础之上，自然资源资产损害赔偿金的标准与归属需要得到规范。首先，自然资源资产损害赔偿金应当根据自然资源资产的经济价值而确定，以自然资源资产的市场价格作为主要的参考因素。如果自然资源资产的出让金、使用费、权益金或补偿金能够反映自然资源资产的市场价格的，也可以根据其出让金和使用费等标准，来确定自然资源资产损害赔偿金的数额。此外，自然资源资产能够进行修复的，应当酌情判决行为人承担自然资源资产受到损害至修复完成期间的经济损失。其次，在自然资源资产损害赔偿案件中，损害赔偿金的目的是赔偿国家所有者权益损失，因此应当作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴本级国库，纳入一般公共预算管理［2］143。
如前所述，自然资源资产损害赔偿责任在本质上不同于生态环境损害赔偿责任，其独立性也正是在和生态环境损害赔偿责任的对比之中得到凸显。在一些情况下，行为人不仅造成了自然资源资产的损害，而且造成了生态环境要素的损害，需要同时承担自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任。此时，更需要明确自然资源资产损害赔偿责任的独立地位，避免不同责任之间的混同。一方面，在裁判文书的说理部分，需要明确区分自然资源资产损害与生态环境损害。例如，在江苏省南京市人民检察院诉王某生态破坏民事公益诉讼案中，江苏省南京市中级人民法院明确指出，在长江沿岸非法露天采矿，不仅造成国家矿产资源损失，还必然造成开采区域生态环境破坏及生态要素损失。在岳阳市江豚保护协会与谢某、周某公益诉讼案中，湖南省岳阳市中级人民法院明确指出，谢某饲养不善造成3只小爪水獭死亡，造成的是国家野生动物资源是直接物质损失；
而谢某等人的收购、出售行为导致小爪水獭离开栖息地，造成当地生物链破坏，给整体生态环境造成损失；
对这两种损失的赔偿，并不构成重复赔偿。另一方面，在裁判文书的裁判结果部分，术语使用的混乱往往是造成自然资源资产损害赔偿责任与生态环境损害赔偿责任混同的重要因素。法院在裁判时，应当避免采用“生态资源损失”“生态环境与自然资源损害”等十分笼统的表述，而是采用更为准确的术语，即分别赔偿“××资源损失”以及“生态环境修复费用”“生态环境服务功能损失”等。
（二）限定自然资源资产损害赔偿责任的范围
在我国现行法律框架中，部分法律责任虽然并非以自然资源资产的经济利益填补作为独立的目的，但依然会间接或直接、全面或部分地实现这一功能。自然资源资产损害赔偿责任的目标在于填平自然资源资产损害。在填平原则的指引下，需要对相关的法律责任作出全面考量，从而协调不同法律责任之间的关系，限定自然资源资产损害赔偿责任的范围，避免出现“赔偿大于损失”的情形。
首先，生态环境损害赔偿责任的履行能够在一定程度上实现填补自然资源资产损害的效果。这主要体现在两个方面：第一，对于经济价值和生态价值交织融合的自然资源资产，在生态环境得到修复的同时，自然资源资产损害也将得到填补，因此，自然资源资产损害赔偿往往能够被生态环境损害赔偿所吸纳，不需要另行追究自然资源资产损害赔偿责任。第二，对于经济价值和生态价值相互独立，但又无法完全区分的自然资源资产，例如森林资源，需要认识到修复责任的特殊性。此类自然资源不仅是可利用资财的来源，更是广义上生态环境的组成部分，因此“修复自然资源资产”和“修复生态环境”的义务范围可能有所重合。例如，当森林资源通过生态环境修复责任的履行而得到一定程度的修复之后，自然资源资产损害已经得到了部分填补，此时自然资源资产损害赔偿金需要得到相应减轻。
其次，没收违法所得的实施亦能够部分实现对自然资源资产损害的填补。在自然资源资产损害案件中，没收违法所得的目的在于剥夺行为人的非法获益并收归国有，实际上达成了填补国有财产损失的效果。但是在个案中，行为人的违法所得数额往往小于实际造成的自然资源资产损害数额，因此，不应当以没收违法所得替代自然资源资产损害赔偿责任。更为合理的适用方式是在行为人已经被科以没收违法所得的行政责任或刑事责任的情况下，法院在判决自然资源资产损害赔偿责任时，应当在自然资源资产损害赔偿金中扣除已经缴纳的违法所得数额。
六、结语
自然资源资产损害赔偿责任在我国司法实践中的适用，对于填补自然资源资产损害、维护自然资源资产所有者权益而言具有积极意义，但同时也存在着认知和适用上的不足。为化解自然资源资产损害赔偿责任在司法适用中的混乱与分歧，首先需要明确的是，自然资源资产损害赔偿责任是针对经济利益的损害赔偿，目的在于填补全民所有自然资源资产承载的经济利益损失，具有维护国家所有者权益的重要意义和独立地位；
其次也需要认识到，对于这种经济利益的损害，并非全部需要通过专门的自然资源资产损害赔偿责任来得到填补。实际上，在现行法律框架中，生态环境损害赔偿责任、没收违法所得的行政责任和刑事责任均有可能在一定程度上实现对自然资源资产损害的填补。在不同责任的适用过程中，需要避免责任形式的叠床架屋或异名同实。
参考文献：
[1]张璐.全民所有自然资源资产损害赔偿机制的法律构造[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2023（2）：132.
[2]曹炜.自然资源资产损害赔偿责任的路径组合和规范构建[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2023（2）.
[3]邓海峰.环境法与自然资源法关系新探[J].清华法学，2018（5）：54-55.
[4]李兆宜，石吉金.全民所有自然资源资产损害赔偿机制研究——基于所有者职责履行的视角[J].中国国土经济，2022（9）：8.
[5]王锴.没收违法所得的合宪性分析——基于德国刑法上特别没收合宪性改革的启示[J].法学杂志，2022（1）：131.
[6]宋亚辉.风险控制的部门法思路及其超越[J].中国社会科学，2017（10）：147.
（责任编辑：蒲应秋）
Judicial Application and Theoretical Reflection on Liability for Damage to Natural Resource Assets
CAO Wei，ZHANG Shu
（School of Law，Renmin University of China，Beijing，China，100872）
Abstract：Although not yet specifically provided for in legislation，liability for damages to natural resource assets has been widely applied in judicial practice.The judicial practice has positive significance for safeguarding the rights and interests of owners of natural resources assets，but there are problems that cannot be ignored.Firstly，there is the lack of accurate positioning of the function and purpose of the liability for damages to natural resources assets.Secondly，it is difficult for courts to properly address the relationship between liability for damages to natural resource assets and other legal liabilities.In this regard，it is necessary to clarify the independence of the liability for damages to natural resources assets，to set its function and purpose to fill the loss of economic interests of natural resources assets owned by all people，so as to clarify the standard and purpose of the compensation for damages to natural resources assets.At the same time，it should be noticed that the damages to natural resources assets can also be filled directly or indirectly through other legal responsibilities such as the compensation for ecological and environmental damages and the confiscation of illegal income.In this way，the relationship between the liability for damages to natural resources assets and other legal liabilities should be reconciled，and the scope of application of the liability for damages to natural resources assets should be reasonably determined.
Key words：natural resources assets; compensation for damages; natural resources restoration
收稿日期：2023-06-08
基金項目：北京市规划和自然资源委员会项目“北京市全民所有自然资源资产损害责任追究机制研究”（2023K20142）。
作者简介：曹 炜，男，江苏淮安人，博士，中国人民大学法学院副教授、硕士生导师。
张 舒，女，安徽泗县人，中国人民大学法学院在读博士。
猜你喜欢自然资源资产关于企业自然资源资产会计问题的探究商业会计(2016年20期)2017-02-24改进自然资源资产离任经济责任审计评价研究商业会计(2016年23期)2017-02-22领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系构建商业会计(2016年16期)2016-11-15自然资源资产离任审计存在的问题与建议人间(2016年28期)2016-11-10对开展自然资源资产离任审计的思考商(2016年29期)2016-10-29自然资源资产离任审计评价体系研究商业会计(2016年13期)2016-10-20自然资源资产离任审计研究文献综述商业会计(2016年14期)2016-10-08领导干部自然资源资产离任审计探讨商(2016年25期)2016-07-29自然资源资产离任审计的理论思考中国市场(2016年29期)2016-07-19
