田启战 杨韵冰
摘 要：对新时代党内巡视制度存在的问题及其对策的探讨是当前党内巡视制度研究的一项重要内容。运用新制度主义理论研究党内巡视制度，能够弥补既有研究在分析视角和理论工具选取上的不足。以新制度主义中的“制度本身—制度相关人—制度环境”为分析框架，可以发现新时代党内巡视制度建设面临着系统性建设比较薄弱、制度相关人的行为选择不够优化、党内巡视制度与环境的契合度相对不高三个方面的问题。有鉴于此，推动党内巡视制度优势向治理效能转化，应增强党内巡视制度体系的严密性、优化相关人的行为选择，不断提高党内巡视制度与环境的契合度。
关键词：新时代；
新制度主义；
党内巡视制度；
优化路径
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2023）03-0077-06
巡视制度是党的上级组织通过派出机构或人员对下级组织及其成员履行职责、行使权力、落实政策等方面进行巡回监督检查的制度，在革命、建设和改革各个历史时期发挥着不可替代的作用。当前国内学术界围绕党内巡视制度的理论基础、功能优势、历史演进、经验启示等方面进行了大量卓有成效的研究。①尽管也有不少学者对新时代党内巡视制度的实践困境和优化路径进行了探讨，但仍存在着在分析视角和理论工具选取上的不足。鉴于此，本文从新制度主义的理论视角出发，考察党内巡视制度建设面临的现实问题，尝试提出推动党内巡视制度效能释放的路径选择，以期进一步深化党内巡视制度研究。
一、新时代党内巡视制度的研究现状
党的十八大以来，巡视制度以其“运行的有效性、监督的震慑性和成果的显著性”[1]进入公众视野并持续成为学术界研讨的重要议题。国内学者们围绕新时代党内巡视制度的创新发展、结构功能或某一领域、地区内巡视制度的运行状况等方面展开广泛而又热烈的探讨，其中关于新时代党内巡视制度存在的问题及优化路径的研究主要体现在以下两个方面：
第一，一些学者基于对新时代巡视工作的认知，剖析了党内巡视制度的实践困境和发展进路。针对现阶段党内巡视制度运行中存在的巡视干部法治思维较为欠缺、保障协同机制不夠完善、巡视权限设置不够清晰、责任追究机制有待加强等问题，周悦丽、金若山认为应从优化规范体系、强化巡视程序、提升法治思维三个方面来推动巡视法治化。[2]郭相春、樊华等人在分析巡视整改低水平重复的表现类型和成因之后，提出了精准治理的建议。[3]占学识也从构建责任体系、打好整改“组合拳”和用好问责武器等方面，阐述了推动巡视监督、整改和治理一体贯通的实施路径。[4]彭前生从人为因素指出，党内巡视制度运行绩效面临着派出党组织反腐政治决心持续化和巡视工作人员权责背离的问题，需要树立持续化的反腐政治决心、推动巡视监督机构的独立化运行、实现党规国法的有机衔接以及构建制度运行绩效评估机制。[5]钟龙彪、王俊从发现问题和解决问题两个环节出发，着重论述了制约新时代党内巡视制度效能的因素及其提升思路。王绍源则探讨了运用大数据创新巡视方法过程中存在的问题与优化对策。
第二，部分学者把党内巡视制度置于全面从严治党、制度建设科学化和国家建设等宏观视域下进行探讨，这在一定程度上解决了既有研究成果缺乏分析视角的问题。张世洲、宋斌结合全面从严治党背景，探讨了党内巡视制度的运行困境以及十二项具体改进举措。[6]于学强基于科学化的视角认为，推进党内巡视制度建设应当遵循人本、法治、协调和实效原则，着力构建动力机制与保障机制。[7]别红暄则从国家建设的高度，提出了加强党内巡视制度建设的意见，即理顺领导体制、强化队伍建设、健全运行机制和构建衔接机制。[8]在林依彬看来，破解巡视监督常态化的难题，应当构建系统均衡的巡视巡察体系、开掘多元巡视方式、创立绩效管理和统筹巡视队伍建设。[9]
总体而言，有关新时代党内巡视制度存在的问题及其对策的上述研究虽在一定程度上揭示了当前制约党内巡视制度效能的主要症结及其破解路径，但在研究内容和分析视角上还存在着较大的拓展空间。就第一层次的研究来讲，这些研究成果多从工作层面出发进行探讨，缺乏相应的分析视角和学理阐释。就第二层次的研究来看，全面从严治党、制度建设科学化以及国家建设是一个内涵和外延都比较广阔的分析视角，并不具有针对性，所提出的实施路径也相对缺乏适用性。新时代党内巡视制度建设作为一项系统性工程和长期性战略部署，应当依托成熟的理论工具对其实践困境和完善路径进行系统性分析。基于此，本文选取新制度主义这一兼具理论厚重感和现实针对性的分析视角，全面剖析新时代党内巡视制度存在的问题及优化路径。
新制度主义在制度分析中占有重要地位，关注制度生成与变迁、制度有效性等问题。这一理论对制度效能的阐释有三个基本进路：一是制度本身，即把制度本身的特质视为影响制度有效性的重要因素。二是制度相关人，即通过关注行动者的偏好、理念等，分析其对制度生成、维系和变迁的影响。三是制度环境，即制度受其所处的政治、经济、文化等背景性环境的调节。运用新制度主义分析党内巡视制度存在的问题与提升路径的优势在于：其一，从分析视角来说，与法治化、科学化、全面从严治党等相比，新制度主义在兼顾党内巡视这一分析对象之余，在制度层面进行了深入探讨。其二，就研究内容而言，新制度主义提出了制度有效性的一系列变量，这些标准不仅为检视党内巡视制度存在的问题提供了参照，也为探寻推动党内巡视制度效能转化的基本路径提供了重要依据。
二、新时代党内巡视制度存在的问题
（一）党内巡视制度的系统性建设不够
制度要想发挥应有的效能，必须构建系统完备的制度群，防止单一制度运行可能带来的弊端和风险。[10]现阶段涉及巡视制度的党内法规主要有党章、准则、条例等，这些规章制度确定了党内巡视制度的基本架构，对促进巡视工作的规范化起到了重要作用。然而，目前党内巡视制度建设实践中依然面临着制度体系不够严密的问题。首先，相关配套制度供给相对不足。从应然层面讲，党内巡视制度应当具有严密性、协调性，这是提升党内巡视制度效能的关键所在。但当前党内巡视制度体系中仍存在着重视实体性制度建设而相对轻视程序性和保障性制度建设，与其他监督贯通融合乏力，巡视巡察上下联动机制建设相对滞后，党内法规与国家法律缺乏衔接，巡视成果的转化率不高等问题。其次，部分制度规定有待进一步细化。追求可操作性是党内巡视制度建设必须遵循的一个重要原则。制度规定原则化、宏观性的表述很容易给执行者和适用者留下自由裁量空间。比如，现行巡视条例规定纪检、组织部门负有反馈责任，但此后巡视机构能否对其办理情况进行再监督，有关单位怠于履行义务时如何问责等问题并未得到明确。[11]最后，重巡视轻整改、“虎头蛇尾”现象较为突出。巡视工作的落脚点在于推动问题的解决。由于对整改情况的监督、评估和反馈等方面的程序机制较为欠缺，落实整改工作往往沦为被巡视对象“单线式”的书面汇报。尽管“回头看”工作的开展在一定程度上推动解决了轻整改问题，但会因其他巡视任务而无法专注于整改成效的检查，既增加了监督成本又加重了工作负担，难以从根本上保障巡视成果的转化。
（二）制度相关人的行为选择不够优化
制度从设计、运行到发展变迁的全过程离不开人的因素，相关人员对制度的认知与遵守直接影响着制度有效性的发挥。首先，就制度决策者而言，领导层的政治决心存在变动性的可能。比如，派出党组织是否充分授权巡视组并要求巡视组发现真问题，是否坚决地要求被巡视对象落实整改相关问题等。此外，在科层化的官僚体制中，政治决心也会随着组织链条的延长而出现“涟漪效应”，从而造成不同层级、不同地区和不同领域巡视工作的差异。其次，就制度执行者来讲，巡视干部存在着“代理风险”。巡视是一种委托监督，巡视干部以代理人的身份参与具体工作，能够掌握派出党组织无法获取的巡视信息，由此造成了两者之间的信息不对称。再加上巡视干部拥有一定的自由裁量权，在这种情况下，“代理人会因委托人对其行为保持‘理性无知或不了解细节，而不受规则的恰当约束，产生败德行为”[12]。最后，就制度适用者来看，部分被巡视对象缺乏自觉运用转化巡视成果的意识，选择性整改、闭门式整改、文字性整改、形式化整改等现象时有发生；
部分党员群众受人情社会、关系文化和“明哲保身”心态等影响，不能够积极主动地参加巡视监督工作。
（三）党内巡视制度与环境的契合度相对不高
新制度主义学者认为，制度的有效性是相对的、具体的和历史的，制度只有与其制度环境相契合才能发挥有效性。但是当前的巡视监督实践中不仅存在着巡视信息技术手段滞后于发展变化的问题，而且制度环境在党内巡视制度变迁中的作用比较有限。
第一，巡视信息技术手段仍滞后于时代发展需要。巡视是一个信息输入与输出的过程，巡视信息的全面性、准确性直接影响着巡视成果的质量。在获取信息过程中，巡视组与被巡视对象、社会公众之间具有天然的信息不对称。再加上当前巡视工作侧重于“听汇报、找谈话、阅文件、搞测评”等传统方式，致使巡视组相对处于信息劣势。
第二，在党内巡视制度变迁的动力机制中，制度环境所起的作用不够突出。“领导权、总体性的社会经济政治背景和包括规范、意识形态、文化在内的观念”[13]是影响制度变迁的三个重要因素。党内巡视制度的维系、变迁既取决于党及其领导者的政治理念以及推动党内巡视制度变迁的成本与收益，也深受制度环境发展变化的影响。反观党内巡视制度变迁历程，中国共产党及其领导人的政治意图是巡视制度变革与创新的主导性力量，而广大党员群众的意愿与价值观念的变化等因素在党内巡视制度变迁过程中所发挥的作用相对有限，缺乏民众的广泛参与以及与经济、政治、文化、社会环境的良性互动。
三、新时代提升党内巡视制度效能的优化路径
（一）构建系统完备、衔接紧密的党内巡视制度体系
第一，加大制度供给，提高党内巡视制度的权威性。一方面，制度设计部门应当根据巡视实践中面临的相关规定缺乏、制度之间衔接不够紧密等现象罗列问题清单，及时加强程序性和保障性机制的编制，建立完善利益冲突管理制度、考核奖惩制度、学习培训制度、信息保密制度、经费保障制度等，并將实务部门破解以上问题的有效经验转化为细则办法。另一方面，不断促进党纪与国法之间的衔接，用法治力量推动党内巡视制度的长效运行。比如，可以在《中华人民共和国监察法》中增加有关巡视监督的条款，将纪检监察机关巡视工作人员纳入监察官范围，并根据兼职与专职、退休与现职分类明确身份和职权保障[14]；
在《中华人民共和国公务员法》中加强有关公务员纪律方面的规定；
明确规定巡视成果要公开和如何公布于众以及落实整改程序与处罚措施等[5]；
适时出台《举报人保护法》，严格规范举报工作流程，为“吹哨人”提供有力的人身安全、财产安全等保障，从而实现个人利益与公共利益双向增长。
第二，增强制度操作性，提升党内巡视制度的执行力。党内巡视制度的顺利实施有赖于各个环节配套机制的有力支撑。因此，强化党内巡视制度的可操作性，应当着力制定完善涵盖人员选拔、线索发现、移交反馈、信息公开、成果运用、监督问责等环节的实施细则。在这一过程中，可采用购买服务的形式引入相关专家团队，发挥其专业化水平，找出需要重点完善的部位和环节，确保每项环节都有具体、可操作的实施办法。
第三，培育制度意识，提高巡视成果的转化率。制度意识是党组织及其党员群众对党内巡视制度的地位和作用等一系列问题的认知与看法，是他们自觉遵守制度规定、维护制度运行、落实巡视成果的来源。一方面，应当借助思想建党系列活动，通过制度化的学习教育机制，使广大党员群众认识到开展巡视监督的重要性，逐渐培养党员群众对党内巡视制度的认同意识和执行观念。另一方面，应当明确责任归属，建立常态化的监督问责机制，以责任追究的压力倒逼党员干部树立“有职必有责、有责要担当、失责必追究”的观念，从而推动巡视成果的运用转化。
（二）不断优化相关人的行为选择
第一，要持续强化派出主体的政治决心。“一个有权制定和打破规则的领导者，只有身先士卒、‘捆住自己的双手，才能取得他人的认可。”[15]中国自古以来就有着贤能政治的传统，领导者的言行举止具有强烈的示范性和辐射性。因此，政治领导者不仅要树立正确的权力观，“严以修身、严以用权、严以律己”，做到清正廉洁、克己奉公，还要严格管教身边的家人、亲属和工作人员，严禁他们利用其影响力去行违法乱纪之事。另外，派出主体要给予巡视机构充分的资源保障，必要时可将巡视经费纳入政府财政预算且实行单列。
第二，建立完善激励与约束机制，降低委托代理成本。一是坚持量化考核与一般考核相结合，除了将巡视结果与个人绩效直接挂钩外，还应综合考察巡视干部的思想态度、行为表现、遵纪守规等情况，通过组长考评、成员互评、群众参评、个人自评等方式，得出客观公正的评价结果。二是出台包括发放奖金福利、授予荣誉称号等在内的多元化激励办法。比如在职位晋升方面，可对巡视干部适当缩短考察期限，业绩特别突出者可破格提拔。三是建立健全监督问责机制和相关工作机制。通过采取视频录制、工作台账、工作组会等方式，对巡视工作过程进行民主监督，防止巡视组组长搞“家长制”“一言堂”，最大程度地避免“灯下黑”。
第三，增强被巡视对象自觉落实整改成果和民众参与巡视工作的积极性。一是建立回访机制、信息公开机制、巡视组负责人到巡视对象督办制度、派员复查验收整改任务完成情况制度，以及巡视工作成果与党风廉政建设责任制、述职述廉、民主生活会、年终考核、询问质询相结合的制度和巡视干部拟任用时征求巡视组意见制度等，提高巡视成果的运用质量。[16]二是建立“第三方”主体参与机制和巡视顾问制度，可以考虑吸纳部分综合素质高、专业技能强的人大代表、政协委员、法律人士、专家学者和优秀群众等参与其中，以弥补巡视组在人员队伍、专业知识等方面的不足，进一步提升巡视监督的科学性。[17]此外，可借鉴香港廉政公署机构设置模式，在巡视办公室设立社会关系委员会和举报评估工作小组，负责巡视宣传教育和巡视线索评估。一方面，利用网络、广播、电视等媒介，以政论片、微视频等方式，讲述與公众生活相关的巡视知识；
另一方面，对提供重大问题线索的群众给予相应的精神奖励和物质奖励，以此增强群众参与巡视工作的意愿。
（三）不断提高党内巡视制度与环境的契合度
第一，注重运用现代信息技术，探索构建“互联网+巡视”的工作模式。各级巡视机构应当大力开展数字化建设，开设巡视网络举报“直通车”，建立完善门户网站、微信公众号、电子邮箱、网络论坛等载体，为群众提供一个安全、便捷、高效的举报渠道，减轻举报者的心理压力和举报成本。此外，巡视办公室可以成立信息工作小组，引进一批专兼结合的网络技术人才，定期就被巡视对象的舆情进行研判，为巡视组输送有价值的信息线索。引入或开发相关数据库和电子平台，整合干部财产申报、行政审批、资金流动等数据库以及相关职能部门的信息资源，借助大数据、云计算、人工智能等先进技术，对巡视中的海量信息进行科学化筛查、比对和分析，最大程度地避免人为因素干扰，提升信息资源利用的精准性与高效化。
第二，发挥党员群众在党内巡视制度变迁中的作用，努力实现强制性制度变迁和诱致性制度变迁的有机结合。党内巡视制度与环境的契合要求其变迁速率与社会环境的变化步伐相一致，将民众的意愿和诉求输入到政治系统中，经过转换输出为制度变迁的有关决策。因此，提高党内巡视制度与环境的契合度必须从提高党内巡视制度改革过程中的参与度着手，在坚持中央顶层设计的同时，充分考虑到广大党员群众的意愿，调动他们参与党内巡视制度改革和创新的积极性，进而提升党内巡视制度的运行效能。
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责任编校 陈 瑶
Realistic Obstruction and Development Paths of the Inner-Party
Inspection System Since the 18th National Congress of the
Communist Party of China
——Based on the Perspective of New Institutionalism
TIAN Qizhan1， YANG Yunbing2（1. School of Marxism， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， Jiangsu， China；
2. Department of Public Education，Jiangsu Normal University Kewen College， Xuzhou 221132， Jiangsu， China）
Abstract：
The discussion of the problems and countermeasures of the inspection system in the new era is an important part of the current research of the CPCs inspection system. Taking the new institutionalism as the theoretical perspective can make up for the lack of the existing research of the analysis perspective and theoretical tool selection. Starting from the analysis framework composed of “system itself， system related people， and system environment” in the new institutionalism， we can find that the construction of the CPCs inspection system in the new era is faced with three prominent problems：
the systematic construction of the inspection system is relatively weak， the actions of the system related people are not optimized， and the compliance of the inspection system and the social environment is relatively low. In view of this， promoting the transformation of the advantages of the CPCs inspection system into administration efficiency should take strengthening the rigor of the inspection system， optimizing the behavior choices of relevant people， and improving the compatibility between the inspection system and the environment should be considered the three development paths.
Key words：
new era；
new institutionalism；
CPCs self-inspection system；
optimization path
收稿日期：
2022-09-20
基金項目：
江苏省社会科学基金一般项目（21DJB006）
作者简介：
田启战（1990— ），男，河南商丘人，江苏师范大学马克思主义学院讲师，博士；
杨韵冰（1992— ），女，江苏徐州人，江苏师范大学科文学院公共教育学院助教。
