李玲玲 李云滨
摘要：我国人口的老龄化趋势不断加剧，养老日益成为一个社会现实问题。我国多个城市开展了“以房养老”保险试点工作。囿于流程复杂、步骤繁琐，“有房才有家”的传统观念束缚等原因，“以房养老”工作推进较为困难。《民法典》新增居住权制度。发挥居住权以房养老作用，可以应对老龄化不断加剧的社会现实，是《民法典》居住权制度落地的现实需要以及住房保障体系改革的必然需求。哈尔滨市可以通过改变传统观念，提高公众认可度；
完善落地制度，提升政策实效性；
统筹多方参与，激发执行合力；
加强制度宣传，扩大社会影响力等方式，发挥居住权以房养老作用。
关键词：老龄化；
以房养老；
居住权；
对策研究
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.012
党的二十大报告指出，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。黑龙江省第十三次党代会报告提出，构建满足多层次需求的住房市场体系。2023年1月5日，哈尔滨市第十六屆人民代表大会第二次会议开幕，孙喆代表市第十六届人大常委会向大会作哈尔滨市人大常委会工作报告。工作报告指出，坚持立务实管用的法，以良法促发展保善治。用益物权指权利人对他人所有的不动产或者动产在一定范围内进行占有、使用和收益的权利，如土地承包经营权、建设用地使用权等。《民法典》（物权编）新增“居住权”这一新型用益物权，有利于构建多样化的住房保障体系，促进居住权“以房养老”的实现。据统计，截至2021年底，我国60岁及以上老年人达到2.67亿，占总人口的18.9%。哈尔滨市应顺应老龄化不断加剧的社会现实，通过居住权制度发挥以房养老作用，提高老年群体的幸福指数，盘活已有房屋资源。
一、“以房养老”推行难的现状分析
2013年，国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，一时间成为舆论热点。2014年，保监会发布的《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，标志着“以房养老”作为一种新型的养老方式正式确立。随后北京、上海、广州、武汉等多座城市率先开展“以房养老”保险试点工作，运行至今已九年有余，但实际效果与预想效果之间还有一定差距。哈尔滨市目前为止并未涉足以房养老业务，其中既有该项业务自身的原因，也与以房养老配套措施不完善、老年群体观念保守息息相关。
（一）流程复杂、步骤繁琐的业务限制
目前，仅有幸福人寿、人民人寿等少数保险公司经营个人住房养老反向抵押保险业务，有效保单数量少，业务开展并未取得良好社会效果。究其原因，一方面，“以房养老”决策链条涉及民政、房管、银保监等不同部门，这一政策的落实需要多部门合力决策与资源共享；
另一方面，因业务本身耗时耗力，反向抵押保险相较于传统保险业务更加复杂，承保流程也更加繁琐。客户从投保到流程结束，耗时短则两个月，长则一年，复杂、繁琐的流程一定程度上制约了业务规模的扩大和发展。最后，业务发展规模也受到老年群体内在需求不多的制约。一些老年人考虑到房产应由子女继承，因而对个人住房养老反向抵押保险业务存有顾虑。时不时老年人被骗的新闻也让部分老年人对“以房养老”望而却步。
（二）“有房才有家”的传统观念束缚
“养儿防老”“有房才有家”等传统观念在老年群体观念中根深蒂固，“以房养老”的观念还未获得大多数老年人的认同。老人受传统观念影响，并不认可将房子抵押给银行或保险公司换取养老保障的新型养老方式。在靠房租养老和反向抵押房屋之间，老年群体中的大多数倾向选择前者，房租不但可满足基本生活费用，日后也可作为遗产留给子女，而且也不影响房产最后由子女继承。在个人住房养老反向抵押保险业务中，老人将房产抵押给保险公司，保险公司给付老人一定资金，在一定情形下保险公司有权处置房产。众多老年人认为，这可能会使自己面临丢失房产的风险，一旦没了房子，晚年生活就没有了保障。此外，一些老年人亦担心房子抵押给银行或保险公司后会影响自己与子女间的关系，激化家庭矛盾，影响原本和谐的家庭关系。
（三）高门槛的银行风险控制机制制约
“以房养老”作为近几年兴起的新型养老方式，能够接受的老年群体数量有限。且此类业务风险较高，程序较为繁琐。除保险、银行参与外，还涉及房屋产权、继承权及子女关系问题，需要制定较为详细的操作细则进行规范，在当前政策不明的情况下，银行等机构仍持观望态度。况且，此类业务会受到房屋产权、老年人健康状况、遗嘱、公证及房产动迁等因素影响，业务风险高、难度大，极易产生纠纷。而银行等机构为降低业务风险，往往会选择提高业务门槛。因此，各大银行在未收到上级银行明确指示情况下，不会贸然开展此类业务。同时，房产市场中长期走势不明，也是各家银行尚未开办该业务的原因之一。
（四）可操作的规章制度缺位
面对不断加剧的老龄化社会形势，“以房养老”为老年群体提供了一种全新的养老模式。“以房养老”作为一种新生事物，要扩大存在的空间，尚需多方合力。因缺少制度支撑，金融机构往往通过降低贷款年限、提高利率、大幅压低房产估值等形式，降低自身风险。不法分子将“以房养老”产品作为新的敛财工具实施诈骗行为，更加剧了老年群体对以房养老产品的抵触情绪。与将房屋直接出租或出卖相比，“以房养老”的性价比大打折扣。因此，推行“以房养老”，完善制度是关键。
（五）系统的定价体系尚未形成
2014年至今已有九年时间，以房养老产品虽已在全国推广，但此种养老模式在我国仍处于前期摸索阶段。从幸福人寿和中国人寿以房养老保险产品的经营情况看，历时几年的有效保单仅百余件，现有产品数据和业务经验还并不足以支撑“以房养老”产品形成完善的定价体系。与国外以房养老产品运营时间时长、经验充足、定价体系成熟等不同，在尚未形成系统定价体系的情况下，以房养老产品的价值评估、养老金给付均会受到影响，产品定价难以得到老年群体的认可。
二、发挥居住权以房养老作用的必要性
“以房養老”推广难，既有业务自身的原因，也受配套机制措施不完备所影响。《民法典》新增居住权的规定为以房养老业务独辟蹊径，扩充了“以房养老”的形式。以《民法典》居住权规定为契机，推广居住养老业务有其必要性和可行性。
（一）老龄化不断加剧的社会现实
据哈尔滨市统计局与国家统计局哈尔滨调查队于2022年5月17日联合发布的《2021年哈尔滨市国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2021年末全市户籍总人口943.2万人，全市出生人口3.7万人，出生率3.9‰；
死亡人口5.6万人，死亡率5.9‰。全市人口自然增长率-2.0‰。年末全市常住人口988.5万人。哈尔滨市老龄化和少子化也在不断加剧。60岁以上人口234.5万，占全市户籍人口的24.9%，高于全国、全省人口老龄化水平，我市已进入中度老龄化发展阶段。随着老龄化程度的不断加深，养老成为我市进一步做好民生工作的重要内容之一。但许多人在年老的时候又伴随着各种疾病的折磨，因而养老问题又往往与健康问题、保障问题息息相关。步入中度老龄化阶段之后，如何积极应对人口老龄化的现实，进一步提高养老质量，是中国大多数城市的“必答题”。而要很好地回答这个“必答题”，最大限度提升老年群体养老保障的现金价值是关键。
（二）《民法典》居住权制度落地的现实需要
根据《民法典》规定，居住权是指权利人为了满足生活居住的需要，按照合同约定、遗嘱、法院或仲裁机构的法律文书，在他人享有所有权的住宅之上设立的占有、使用该住宅的权利。老年人可以在将房屋所有权转移的同时，通过设立居住权来对住房享有长期、稳定的居住权利。《民法典》新设立的居住权为我市老年群体实现“以房养老”开辟了新的路径。居住权不但可以将住宅的所有权与使用权分离，而且可以使住宅的价值与使用价值分离，使老年人在保留住宅居住权的同时，将住宅的价值变现，增加自己的现金收益，以更好地满足老年人的养老需求，为“以房养老”提供法律支持。面对哈尔滨市人口老龄化不断加剧的现实，居住权作为一项新设权利，如何让社会公众更充分地了解、正确运用、发挥好其功能效果，关键是让《民法典》设立的居住权制度真正地“落地生根”。而发挥居住权制度以房养老作用，提升养老质量，是居住权制度真正地“落地生根”的一个重要体现。
（三）住房保障体系改革的必然需求
2022年1月，全国住房和城乡建设工作会议研究部署2022年工作，明确表示要推进住房供给侧结构性改革，坚持租购并举，多主体供给、多渠道保障，优化住房供应结构。《民法典》物权编在用益物权部分增加一章，专门规定居住权，居住权人可按照合同约定对他人的住宅进行占有、使用，满足权利人稳定生活居住的需要，也为老年人“以房养老”的养老模式提供了法律保障。可以说，居住权养老正是从“租购并举”的角度充实了现有的住房保障体系，相比传统租赁方式，通过登记设立的居住权具有用益物权属性，这使得居住权人的权利更加稳定、长久。居住权人可以在将房屋所有权转移的同时，通过居住权继续在住房中居住，从而不影响居住权人生活的稳定。该权利不仅有利于明确住房上的权利义务关系，保护弱势群体特别是老年人的权益，而且也为租售同权、租购并举等住房保障体系改革提供了法律支撑和新的路径。
三、哈尔滨市发挥居住权以房养老作用的对策建议
（一）改变传统观念，提高公众认可度
居住权作为《民法典》规定的一项新型权利，欲取得预期的社会效果，除了要深入挖掘制度本身的潜力之外，还需要从根本上改变老年群体的传统观念，使其认可居住权在养老方面的价值。因老年群体年龄大、思想较为保守，在接受新事物方面有一定的局限性，应通过定期宣导、规范指引等方式，促进老年群体自身解放思想，主动认可居住权这一新生事物，是居住权制度发挥以房养老作用的关键。
（二）完善落地制度，提升政策实效性
2021年6月，湖北省武汉市自然资源和规划局印发《武汉市居住权登记操作规范（试行）》的通知，并于2021年7月1日开出首例居住权不动产登记证明。2021年12月31日，齐齐哈尔市自然资源局印发《齐齐哈尔市居住权登记操作规范（试行）》。2022年3月1日，安徽省滁州市自然资源和规划局印发《滁州市居住权登记操作规范》，并于4月20日颁发滁州市首张不动产居住权登记证明。2022年4月29日，石家庄市自然资源和规划局正式印发《不动产居住权登记办法（试行）》，对如何办理首次登记、变更登记、注销登记以及登记材料范本进行了明确。“徒法不足以自行”，任何一项制度欲获得较好的执行力，均需完善配套制度措施。发挥居住权以房养老作用，政府需要主动作为，在完善制度方面发挥主导作用。为落实《民法典》关于居住权的相关规定，满足我市广大市民对居住权登记的实际需求，我市自然资源和规划部门应借鉴其他省市经验，及时制定居住权的具体操作规范，明确居住权首次登记、变更登记、注销登记等需要的提供的材料及程序，依法规范居住权登记行为，保障居住权人合法权益，全力推动居住权登记落地实施。
（三）统筹多方参与，激发执行合力
一是不动产登记中心落实登记责任和信息公开义务。办理居住权首次登记的，不动产登记中心应审核申请人申请设立的情形是否属于依合同设立居住权、依遗嘱设立居住权或依人民法院、仲裁机构的生效法律文书设立居住权的情形等；
并审查申请人提供的材料是否齐全，包括不动产登记申请书、身份证明材料、不动产权属证书、居住权合同（或记载有居住权事项等有关内容的遗嘱或明确其享有居住权的人民法院、仲裁机构的生效法律文书）。申请人申请符合要求的，一般应在规定日期内办结。办理居住权注销登记的，应审查其是否符合居住权期限届满、设立居住权的不动产灭失或者被依法征收等导致居住权灭失、居住权人放弃居住权的、居住权人死亡的以及人民法院、仲裁机构的生效法律文书明确居住权灭失的情形之一，并要求其提供不动产登记申请书、身份证明材料、不动产登记证明及居住权消灭等材料，在申请人条件符合时，应及时办理居住权注销登记。对已设立居住权的房屋，房产部门应对设立居住权的房屋信息进行适当公开，方便公众查询，降低二手房交易风险。
二是金融部门修改完善相关产品。金融业，尤其是保险业应当借助《民法典》设立“居住权”的重大机遇，尽快修改完善居住权“以房养老”产品相关规定，确立“居住权养老”产品的社会保障属性，围绕“居住权”设置前后的房产估价、交易、后续使用设计养老金融产品，及时推出以房屋居住权与所有权相分离为核心的养老产品，保障老年群体居住权益。为实现养老产品的市场优化配置，需明确可提供“居住权养老”产品的金融机构资格和条件，防止不良机构以不正当手段竞争“居住权养老”产品，侵犯养老人合法权益。
三是税务机关做好税收减免优惠。不同于一般的房产交易，居住权以房养老业务具有一定的社会保障功能。在当前养老业务不成熟、机制不完善的背景下，税务部门应对参与居住权养老产品的相关主体给予税收优惠。为设立居住权而对房产进行买卖、抵押交易的，实行税费减收或免收，提高老年群体购买居住权养老产品及服务的积极性，推进我市“居住权养老”产品落地。
四是监管部门加强业务监督。以往的以房养老业务通常由银保监会统筹业务监管工作，而银保监会因自身职责众多，难以抽出大量精力专门负责养老保险业务。因以房养老业务流程繁琐、监管难度大，为增强监管专业性，银监会、保监会应在内部设立专门的监管部门专项负责居住权以房养老业务。以监管部门为媒介，向下便于观察居住权养老业务的开展情况，及时发现业务运营过程中存在的问题，并进行总结上报，向上定期反映居住权养老业务推广情况，提高政策的可行性、时效性，杜绝居住权养老业务违法违规问题的发生。
（四）加强制度宣传，扩大社会影响力
一是开展以案释法业务。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度。以案释法制度，要法律适用主体利用办案环节深入解读法律，围绕争议焦点充分说理、解释疑惑，让社会公众更好地理解法律规定，自觉执行法律裁决，并在法治实践中感受法治精神。居住权作为一项新的权利类型，司法机关和法律工作者除了在办理案件过程中维护居住权人合法权利外，更要以身作则，做居住权制度的宣讲者、执行者和传播者。在新媒体蓬勃发展、信息传播媒介日益多元的社会背景下，司法机关既应积极运用“互联网+”技术增强普法工作的传播力，又应主动创新，采取老年群体喜闻乐见的方式到老年社区实地宣讲居住权养老工作，提升以案释法的感染力和实效性。
二是加强传统媒体普法宣传工作。老年人不同于年轻人群体，大多通过报纸、电视、广播等传统媒体形式接收信息。在老年群体权益保护上，传统媒介应承担起更多的社会职能，做居住权养老制度的发声机、传播器。传统媒体要开辟专栏、专台、专门时段开展居住权养老业务宣传工作，定期、定時播报、刊发居住权养老相关信息，提升社会公众对居住权养老的认知度。
说明：本文系黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（项目编号：21FXC181）的阶段性研究成果。
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Research on the Countermeasures to Play the Role of the Residence Right in Housing for the Elderly Pension
Li Lingling， Li Yunbin
（Harbin Academy of Social Sciences， Harbin 150010， China; Northeast Forestry University， Harbin 150040， China）
Abstract：
The aging trend of China"s population is increasing， and pension is increasingly becoming a social reality. Several cities in China have carried out the pilot work of "housing for pension insurance". Due to the business restrictions of complex processes and complicated procedures， and conceptual restraints of the traditional idea of "no housing， no home"， it is difficult to promote the work of "housing for the elderly pension". The system of residence right is newly added to the Civil Code. Giving full play to the role of housing for the elderly pension can respond to the social reality of aging， which is the practical need for the implementation of the residential right system of the Civil Code and the inevitable need for the reform of the housing security system. Harbin can improve public recognition by changing traditional concepts; Improve the landing system and enhance the effectiveness of the policy; Coordinate the participation of multiple parties to stimulate the joint force of implementation; Strengthen the system publicity， expand social influence and other ways to give play to the role of the residence right in housing for the elderly pension.
Key words：
aging; housing for the elderly pension; the residence right; countermeasure research
■责任编辑：许 丹
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