闵锐 ,柳佳鑫,方鹏骞
(1.华中科技大学同济医学院公共卫生学院, 湖北 武汉 430030 ;2.华中科技大学健康政策与管理研究院(智库))
当前,国际国内政治、经济、社会与生态等全方位环境发生新的变化,公共卫生领域重大事件爆发的可能性一直存在。突发公共卫生事件因其发生的突然性、危害的广泛性极易给社会各界造成严重影响。医学防控和社会应对是确保突发公共卫生事件有效应对的两大抓手,社区在突发公共卫生事件的应对与处置中担负着无可比拟的作用,它即是突发公共卫生事件快速预警的“哨点”之一,又是直接应对各类社会矛盾和民生问题的“卡点”[1]。只有充分发挥社区在突发公共卫生事件应对中的能动性,才能有效确保事件过渡的平稳性,避免事件发生后带来的次生灾害。突发公共卫生事件应对是城市社区危机治理的重要组成形式,基于社区联防联控机制的突发公共卫生事件应对创新了基层社区治理的模式,并在实践中不断完善。借由此类事件的处置经验,本文将审视和反思我国社区联防联控机制建设与发展面临的主要矛盾和短板,进而完善突发公共卫生事件应对中的社区联防联控机制,强化社区治理体系建设,塑造韧性城市,从而有效缩减因风险应对所带来的社会代价,维护社会稳定和进步。
社区是当今人类社会活动的基本构成单元,中国的社区建设起步于20世纪80年代中期,是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活、工作、习俗等层面上相互关联的共同体及其活动区域;可分为自然社区、功能社区、城市社区等不同类型。本文所指的社区局限为城市社区,即分布在城市区域内的基本生活生产结构,具有人口高度密集且流动性强、社区结构开放性强、复合型社区功能等风险因素交叠的特征。
在我国现行的城市社区治理体系制度设计中,社区治理基本模式分为国家治理和社会治理两个层面,其中国家治理组织架构为政党、政府和居民自治组织三方联动,即社区党组织、社区工作站、居委会三个主体分别与街道党工委和办事处进行工作对接;而居委会、业委会和物业公司则又构成了社会治理基本架构,分别对应政府、社会和市场三个方面[2]。
联防联控机制是指在发生重大突发公共卫生事件后,为快速妥善解决各类问题和主要矛盾,在政府的统一指挥与领导下,集中各部门职能优势所形成的资源有效整合。社区联防联控机制作为联防联控机制在社区层面的具体体现,是指在面对突发公共卫生事件时,基层社区组织迅速整合各方力量,形成的专兼职配合,分工合作、协同发力的应对处置网络;是在非常态、风险状态下的社会共治体系的运转形态,属于公共危机治理的典型体现。
《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规明确规定了社区在突发公共卫生事件应对中的职责。随着城市治理现代化建设的不断完善,社区联防联控机制的组织架构和运行主体也不断得到丰富和优化,逐渐形成了政府主导、全社会共同参与的协同体系,为提升我国突发公共卫生事件应急处置能力、有效控制其危害程度,守护人民健康和国家安全做出了重要贡献。(图1)。
图1 社区联防联控机制组织架构图
图1所示为社区联防机制不断完善后形成的较为稳定的组织架构体系,社区联防联控机制充分体现了我国基层自治组织的基本运行架构和责任主体——以街道办事处干部为总指挥,社区居委会牵头、社区卫生服务中心、社区民警主导,居民小组(业主委员会、楼栋长)、物业、志愿者、其他社会组织共同参与的组成形式。
社区联防联控机制具体运行的核心内涵可概括为三个方面:一是责任主体是党和政府,核心机构是卫生相关部门或机构。二是核心要义在“联合”,强调跨部门协作、全民动员,其联合性特征非常突出。三是根本实质在长效运转,突发公共卫生事件应对是要形成各级共同负责、部门一体联动、协调沟通高效的运转机制。受当前国家政策和社会需求影响,各地社区开展了不同规模、形式的社区联防联控机制实践经验,课题组经过梳理后总结发现,基本模式上来看,基于社区网格化管理体系的统一背景,突发公共卫生事件应对中社区联防联控机制的责任分工与运行可以概括如图2。
图2 突发公共卫生事件应对中的社区联防联控机制(以武汉市为例)
由图2可以看出,社区联防联控机制充分体现了社会主义制度的优越性,具体来说,在党和政府的统一领导,充分发挥了基层党组织党员先锋作用、动员群众力量、实现全社会共同参与。依托社区治理体系,通过机制的建立确保了各方力量的协同推进,进而配合落实各项措施,尤其在突发事件监控预警和疫情影响社会扩散阻断的方面发挥了重要作用,同时借助日常工作中建立的网格化运行机制,能够有效实现信息的快速传播,维护社会基本秩序的稳定[3]。
当前,现代社会已进入了公共危机集中迸发的风险时代,危机的突发性、破坏性、不确定性、蔓延性、复杂性和紧迫性日益凸显公共危机治理现代化的重要性。诚然,实践证明突发公共卫生事件应对中的社区联防联控机制是社区治理的有效制度设计和运行体系的新尝试。突发公共卫生事件发生的非确定性、群体性、综合性和应对的时效性要求[4],以及社区治理机制固有问题给目前的社区联防联控机制造成了一定困难,社区联防联控机制仍面临一些挑战:如社区联防联控机制的法律保障和法治体系建设有待完善、社区突发公共卫生事件应对的协调配合机制有待优化、社区面对突发公共卫生事件的组织应对能力有待提升,社区信息化建设还需进一步整合,以及居民参与社区活动的积极度亟待提高。
2.1 突发公共卫生事件应对中社区联防联控机制的法律保障体系建设有待进一步完善
尽管法律法规明确了社区参与突发公共卫生事件应对的重要责任,但是并未规定具体操作准则和实施规范,导致社区联防联控机制参与突发公共卫生事件应对缺乏相应的法律规范作为保障和依据。一方面,无法形成统一、规范的组织架构和运行体系,比如缺乏具体、针对的应急预案和处置方案,使得突发事件应急管理形同虚设,造成一些共性问题反复出现;另一方面,政府和社区分工不明确,社区在应对突发性公共事件中缺乏明确的职责界定,造成了应对真空地带的出现[5]。在这种情况下对于社区社工来讲很容易导致让社区应急方案失控;对于居民来讲,很容易导致居民对基层自治组织的不信任和恐慌[1]。同时,也并未有明确的规章制度对如何规范、有效调动社区全体居民参与突发公共卫生事件应对进行指导和规范,导致志愿者招募、调动、保障等方面较为随意,出现与实际需求无法匹配的情况[6]。
2.2 突发公共卫生事件应对中社区多元主体合作方式有待持续优化
课题组前期调研发现,社区联防联控机制多元主体参与有限、社会协同治理明显不足的现象普遍存在[7]。一方面是组织与组织间的协调配合问题,社区居委会、业委会、物业公司等参与主体间的合作多为松散、灵活的组合形式,彼此之间的合作不受契约约束,容易发生职责交叉或合作漏洞并存状况。另一方面是居民与社区、不同团体个体间的配合不畅通,由于没有形成常态化的沟通机制和协商渠道,国内城市,特别是人口密度大流动性强的大城市,缺少集体组织和社区活动氛围导致社会民众参与社区管理积极性不高[1,8],辖区居民之间、居民与社区之间关系疏离,这两方面因素直接导致在突发公共卫生事件应对中,社区作为基层自治组织的组织应对能力和合作机制有效激活受到影响:比如业委会由于居民间难以信任而名存实亡;物业公司社会责任感缺失导致纠纷不断;社区没有执法权和监督权却又包办一切造成侵权的问题;一些基层活动处于各自为战的无组织状态,同时由于监管失范给部分投机倒把和违规行为制造了可乘之机,扰乱正常秩序。
2.3 社区面对突发公共卫生事件的组织应对能力仍需逐步提升
受社区柔性治理理念的影响,“自主、自治”是基层治理的基本方向,这与突发公共卫生事件应对的“强制性”存在一定矛盾。同时,作为基层组织的社区居委会,由于投入受地方财政和区域基层治理体制等客观因素影响,普遍存在人手不足的情况,增加了各项处置措施执行的难度[3,5],并且突发公共卫生事件应对过度强调“属地责任”,无形中加重了社区的行政负担,社区的自治优势无法得到充分发挥。在社区应急工作中社区责任重大,“上面千条线下面一根针”。然而,目前社区能调动的公共资源十分有限,面对突发公共卫生事件时常常有心无力;同时,由于突发公共卫生事件的突发性和处置工作的专业性要求较强[2],即使是吸收了志愿者和社会组织作为补充,面对可能发生的卫生处置问题,以及可能出现的恐慌心理问题、生活保障、民生需求等伴生问题,组织应对能力明显不足,致使具体工作执行中没有形成管理闭环,常常顾此失彼,其服务效果难以保障[6]。
2.4 社区信息化建设和信息共享机制还需进一步整合
网格化是突发公共卫生事件应对中社区联防联控机制发挥作用的根本保障。网格化治理依托于社区全量信息的掌握,是智慧城市建设中社区信息的有效运用。但是从实际情况来看,智慧城市背景下的信息整合机制尚未打通最后一公里,不论是基本存量还是功能化均未达到智慧化建设要求。从技术普及度来讲,各部门信息系统实现互联互通涉及因素较为复杂,公共卫生突发事件应急处置及重大传染病防控救治信息在各部门之间数据共享与业务联动存在一定困难,这种情况在基层尤为突出。由于部分专业信息数据库并未连通到社区,导致机构之间数据无法实时共享及转化应用,信息获取滞后[9]。并且,由于基层信息化建设布局不到位,社区在具体工作中仍采用手记、口传的方法,往往要反复进行人工统计和纸质表格的填写,加重了工作负荷加重,影响了事件处置的实效性[7]。
2.5 突发公共卫生事件中居民参与社区联防联控机制的主动性亟待提高
在突发公共卫生事件应急管理中,居民群众关于灾害的应急意识是社区联防联控机制快速响应的基础保障。因此,如何有效调动居民积极参与、配合社区联防联控机制的主动性也是当前社区治理必须要面临的一个挑战。面对突发公共卫生事件,社区联防联控机制基本形成了“街道干部+ 社区工作者+网格员+物业公司+医务人员+志愿者”的工作模式[6]。囿于组织模式的临时性,居民沟通渠道尚不健全,且缺乏响应的社会广泛宣传教育和知识培训,导致广大居民对应急响应的认识不充分,且相关知识技能储备较薄弱。当事件发生时,一是没有固定渠道参与应急响应及处置工作,二是由于专业知识不对口无法满足响应处置工作需求。同时,缺乏突发公共卫生事件有效信息的甄别能力[10],造成各种谣言信息的散播[2]。
自党的十九大正式提出“打造共建共治共享的社会治理格局”这一历史使命后,明确了新时代社会治理机制创新和体系完善的实现路径。有效强化社区联防联控机制运转是全面推进城市现代化治理、提升社区治理水平的必然要求。事实证明社区联防联控机制在突发公共卫生事件应对,特别是重大传染病防控中具有不可替代的重要作用。与此同时,如何建立社区联防联控机制的有效对接路径,平衡突发公共卫生事件应对与社区常态化治理之间的关系,为当前城市治理有效提升社区治理现代化水平提供了一个极为重要的切入点。基于前期的调查和分析,针对现存的一些不足和掣肘之处,笔者认为应该从以下几方面着手完善社区联防联控机制:
3.1 完善法制建设,明确突发公共卫生事件应对中社区联防联控机制的责权界限
突发公共卫生事件的应对处置经验反复印证了明确突发公共卫生事件应对中社区联防联控机制的责权界限的重要性,而最行之有效的方法和基础便是完善突发公共卫生事件应对的法治体系,搭建系统化的责任框架,规范社区多元参与主体的主体责任及分工[2,3],提升社区治理话语权。各级党政机关组织应深入学习贯彻习近平总书记关于城乡社区治理的重要论述,在规范化和法治化的框架内,加强政府投入和社会保障机制,夯实基层治理和社区联防联控机制的架构与实际运行规范,以社区为单位构建基层共治平台,打造灵敏、活跃的公共卫生应急管理“神经末梢”,充分激活社会工作者、社会组织、志愿者、社区居民的社会治理积极性[6]。
3.2 加强合作模式探索,构建平稳有效运转的多主体协作配合机制
“国家权威”和“社会参与”的博弈始终存在,应尽力寻找其在突发公共卫生事件应对中的平衡关系。笔者认为随着突发公共卫生应急管理这一体系的重视程度不断提高,社会大众的认知不断系统,面向突发公共卫生应急管理的社会共治体系的建设,从本质上讲是在坚持党委领导、政府负责的现行管理体制下,积极探讨非卫生部门及企业、个人、社会第三方等社会力量进入应急管理的可能性和实现途径[2,6],如南京市某小区构建“四方议事平台”(居委会、业委会、物业和互助会),解决各方信息不对称问题,让原本分散的主体在同一目标基础上。这种形式,有效提高了多主体的管理者责任,其优势在疫情管控中也逐渐体现,可以有效提升社区凝聚力,从而提升基层突发公共卫生事件应急管理的管理效率和效能。因此,应持续优化社区职能,完善网格化管理体系,建立突发公共卫生事件社区应对的配合责任清单,规范各类行为主体在突发公共卫生事件应对中的责任和义务,实现“多元共治”。
3.3 提升队伍专业化,增强社区危机应对工作能力
积极开展社区工作者队伍建设工作,构建进出职责明确、保障充分、重视个人发展的社区工作者职业体系,针对多次突发公共卫生事件应对中面对的共性问题,重点提升社区工作人员的危机治理和危机应对能力[2]。同时,将前期积累的经验转化为常态化应对策略,建立平战转换应急机制,比如面对突发公共卫生事件,湖北省动员机关干部、企事业单位党员联合社区成立下沉社区志愿者队伍,充实社区防疫力量,有效提升了社区的组织能力和应对能力,提示我们,应制定社区志愿者队伍建设方案,扩充整合居委会、业委会、物业公司、驻区单位等各方资源,运用群团力量、社会组织、志愿者等社会力量,打造一支临危不乱、处变不惊、配合默契的专业化社区联防联控队伍,形成共建共治共享的工作格局[1]。
3.4 优化整合型信息系统,提升社区治理信息化水平
利用互联网和大数据技术,整合现有各种政务操作系统或程序,在社区层面搭建“多接口”平台[11],比如杭州市正在积极打造的基于“城市全信息数字化技术”(CIM)的城市人工大脑,借助5G网络和CIM平台技术[12],实现智慧网格管理,未来将人工智能平台融入社区建设,实现卫生防疫、医疗健康、心理咨询、技能培训、法律援助等一条龙社会平台进社区。同时,按照“依法管理”“依规使用”的原则,在确保信息安全,维护居民个人隐私的同时,合理使用智慧化信息平台,提高社区面对各种不确定性因素的响应与适应能力,增强社区服务能力和水平。
3.5 发挥社区卫生机构在社区突发公共卫生事件应对中的专业作用
作为社区居民15分钟医疗卫生圈的网底和前哨,社区卫生机构是突发公共卫生事件社区应对的第一线,社区卫生服务中心比诊所、门诊部具备更前的专业人才和医疗设备,在突发公共卫生事件社区联防联控机制中发挥了重要作用,在未来应继续增加对社区卫生机构的卫生资源投入和队伍培育工作,发挥其在社区联防联控中的医学专业判断与医疗应对作用,为社区居民的健康照护与健康恢复提供基本保障[13]。
实践充分证明,只有坚持发挥社区的基础性和能动性,危难时刻才能确保城市治理和基本社会保障固若金汤。因此,笔者认为为了应对各类随时发生的突发公共卫生事件,必须建设一个“立足基层,纵横协作,多元共建”的社区联防联控机制,提升社区危机治理能力,确保城市社区的和谐稳定。
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