郝身永
全国多地掀起了建设科创飞地的热潮，成为飞地经济发展新的风向标。
与传统飞地不同，传统飞地是从先发地区飞往相对后发地区，主要是为了把先发地区的产业项目与相对后发地区的成本优势有机结合。科创飞地则是从相对后发地区飞往先发地区，比如城市群的中心城市，也因此被称为反向飞地。建设科创飞地的主要目的，是相对后发地区为了更有效地链接、利用先发地区丰富、优质的科创要素。
“多点开花”
科创飞地建设呈现几个特点：一是数量众多。比如上海吸引了一大批科创飞地，既有省级层面的综合性科创飞地；
如G60浙江科创基地，也有地级市层面的，如浙江的金华和温州、江苏的无锡等；
也有区县层面推动建设的，如无锡市锡山区、嘉兴市嘉善县等。
二是多点布局。一些地方除在上海建设科创飞地，还在全国多个城市布局，“多点开花”，比如浙江金华在上海、北京、深圳、杭州等地均有部署。
三是成效初显。建设成效体现在人才招引、项目孵化、回到飞出地进行产业化等多个方面。以嘉善国际创新中心（上海）为例，该中心于2019年10月15日正式启用，到2020年6月，该中心的创新孵化区入驻率已经达到86%。
乘着长三角一体化发展上升为国家战略的东风，安徽省多地也积极在上海布局建设科创飞地。比如，安徽在上海松江建设的G60松江·安徽科创园已部分投入运营，吸引普来特富、羿弓氢能等企业签约入驻。芜湖、宣城等地也积极在上海建设科创飞地。
“一石三鸟”
对飞出地来说，弥补科创资源劣势，助力产业转型升级。人才、高水平高校和科研院所的区域分布不均衡是一个客观现实。飞出地要实现产业转型升级和经济高质量发展，最缺的就是丰富、优质的科创要素，比如高层次人才、高水平专利等。当地企业发展到一定程度，要想做大做强，科创要素成为关键瓶颈，如果不能破解瓶颈束缚，企业只能被迫“飞”到大城市去。通过建设科创飞地，异地招才引智，用飞地留住当地企业，把大城市的科创资源与当地的产业空间等优势相结合，推动产业转型升级。
对飞入地而言，提升创新策源功能，助力科创中心建设。飞地利用了飞入地的科创资源，但同时也为高层次人才提供了就业机会，为科技成果转化开辟了渠道，助力科创要素在飞入地集聚。科创飞地的重要功能之一是研发和成果转化，有的甚至成为企业的研发总部，这有助于飞入地发展总部经济。总之，科创飞地能提升飞入地的创新策源功能，助力科创中心建设。
就落实国家战略来讲，是推动区域一体化发展的重要抓手。通过建设科创飞地，促进科创要素“虚拟”流动，更好地发挥中心城市对周边城市的创新溢出效应，推动科创成果加速转化。同时，有利于周边城市与中心城市加强产业分工协作，推动城市群携手共建世界级产业集群，提升城市群整体的产业竞争力和经济实力。
绕不开的利益纠葛
尽管科创飞地给人无限遐想的空间，也取得了一些成效，但也并非一帆风顺，最突出地集中在飞入地与飞出地之间存在利益纠葛。
首先是税收分享问题。科创飞地内的企业如果注册在飞出地，于招引人才不利，不利于实现飞出地建设科创飞地的初衷。但如果注册在飞入地，飞出地又觉得无法分享税收等经济收益。由双方商谈税收分成比例，由于跨了行政区，甚至是跨了省级行政区，谈判成本高，操作性也不强。
其次是重要统计指标分享问题。在政绩指挥棒下，各地对重要统计指标的归属都很看重，特别是GDP、专利申请量和授权量、高新技术企业数量、专精特新“小巨人”数量、R&D经费投入等。如果飞地内企业注册在飞入地，相应的统计指标就计入飞入地。一些地方对建设科创飞地的担忧，正是担心对重要统计指标没有有效帶动。为此，国家发改委等部门联合出台的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》中，关于“规范指标统计口径和方法”指出，在统计经济社会发展情况时，园区各项指标由所在地政府统计部门按“现行统计制度和口径进行统计、核算和发布”。
再次是飞地兼营招商与飞入地担忧“抢商”问题。当前，各地对招商引资都非常重视，竞争也非常激烈。飞地通常有实体空间，对于招商并不排斥，甚至有的还非常热衷。无论是直接招商，还是孵化后的项目回飞出地生产转化，在一定程度上与飞入地存在竞争，飞入地不同程度地担忧科创飞地“抢商”。
坚守“初心”
建设科创飞地，首要是要始终坚守建设科创飞地的“初心”。站在飞出地的角度看，科创飞地的核心价值就在于弥补了飞出地优质科创资源匮乏的劣势，与当地的产业空间、低土地成本等优势耦合。要让科创飞地真正为当地产业转型升级赋能，紧紧围绕招才引智来展开，围绕当地企业对人才、科技的迫切需求，对接相适配的科创要素；
就要结合当地的产业基础、优势产业、资源禀赋等比较优势和产业发展规划，在招引人才、孵化项目时集中发力，而不能只盯着项目数量、投资规模，不能“拾到篮子里就是菜”。只有结合当地产业优势，才能与中心城市形成良性互补、分工协作关系，才能融入到城市群的产业链集群中，形成差异化优势。
无论是飞入地还是飞出地，都要算大账、算总账、算长远账。科技成果的产出与转化、项目的孵化和产业化等，都需要一定的周期，通常无法立竿见影。要科学设定针对科创飞地的考核指标体系，把年度考核与周期考核相结合，避免飞地为了应付考核而疲于招商。
在重要统计指标跨行政区分割受到法律约束的情况下，要打破思维定势，灵活设定考核办法，给科创飞地发展创造宽松的空间。可以加强对相关指标的内部使用。就是说，即便不计入当地统计数据，但可以作为飞地的建设成效，纳入考评范围。
无论是飞入地还是飞出地，都要算大账、算总账、算长远账。
实际上，现实中已经有相关制度探索。浙江省科学技术厅等四部门于2021年10月27日出台了《关于进一步支持省际创新飞地建设和发展的指导意见（试行）》，其中规定：“支持在创新飞地注册的企业向注册地科技部门申报科技型中小企业，经评审符合条件的，A类企业可全额、B类企业可按参股比例折算，计入飞出地政府内部考核指标。”同时还规定，“支持创新飞地或在其内注册的企业向注册地科技部门申报科技企业孵化器（众创空间），经评审获批的，A类企业可全额、B类企业可按参股比例折算计入飞出地政府内部考核指标”。其中A类企业是指飞出地企业全资或股权比例在51%及以上控股的入驻企业，B类企业是指股权比例在51%以下参股的入驻企业。这些制度创新可以在一定程度上缓解飞出地担扰对当地各类“产出”没有贡献而不愿意飞地企业注册在飞入地的现象。
飞出地要突破人事关系、户口、社保等限制，为飞地发展提供政策支持。如果飞出地不能为科创飞地发展提供一定的支持政策，飞地在飞入地众多园区中的优势未必明显。各地市、县突破相关政策时，涉及部门多，沟通难度较大，流程较长，政策的“含金量”相对较低，因此，有必要在省级层面出台相应政策文件，一方面为地市、区县出台细化政策提供依据，另一方面可以提高政策“含金量”，发挥更大的激励作用。
科创飞地要引入专业化运营公司链接科创资源和各类专业化服务。不少飞地由飞出地的国企投资，投资公司未必有园区运营经验。要秉持“让专业的人干专业的事”的理念，特别是要选择那类链接飞入地科技资源和各项专业化服务能力强的公司。作为飞入地，可以加大对科创飞地的宣传力度，相关政府部门可以搭建各类平台、载体，统筹各类平台资源，促进科创资源与飞地入驻企业进行对接，助科创飞地发展一臂之力。
（作者单位：上海市委党校经济学教研部）
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