姜保忠，王依凡，来 宇
（河南财经政法大学，河南 郑州 450046）
2021年8月2日，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（本文简称《意见》）第十一条明确提出：“积极稳妥推进公益诉讼检察”[1]。近年来，随着公益诉讼案件范围的逐步拓宽，公益诉讼检察已成为检察机关的“十大业务”之一，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼工作也在实践中稳步推进。然而，公益诉讼制度在我国从创立到实施不足十年，随着工作的逐渐开展，理论上面临争议，实践中不断显现问题。由于缺乏完备、系统的法律规制，目前的刑事附带民事公益诉讼程序在程序提起、案件范围、赔偿标准上均具有一定的任意性[2]。有学者认为，由于基层检察机关直接提起纯民事公益诉讼的级别管辖限制，导致刑事附带民事公益诉讼案件数量激增[3]。还有学者认为，我国虽然已经建立起涵盖生态资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士荣誉维护等领域的“4+1”公益诉讼受案模式，但实践中对公益诉讼领域的探索大多属于“等”内细化，无法应对新时代背景下我国面临着的新风险和新挑战[4]。有学者指出，由于缺乏明确的规范指引，惩罚性赔偿在刑事附带民事公益诉讼中的适用呈现出肯定与否定两种截然相反的做法，且同一做法的理由也存在较大的差异[5]。
纵观现有研究成果，虽不乏真知灼见，但仍存在一定局限。第一，现有研究多重视理论问题，缺乏实践视野。第二，研究方法多为规范分析，少有实证研究。本文重点用实证分析的方法，检视2021年刑事附带民事公益诉讼的实务现状，分析其适用问题，并提出优化路径，以期能够对相关规则的精细化建构有所裨益。
笔者以中国裁判文书网为依托，以“案件类型：刑事案件”“裁判年份：2021”“全文：附带民事公益诉讼”为关键词进行高级检索，共得到2110 份相关裁判文书，以省份和月份分别进行统计，结果分别见表1 和图 1。
表1 2021年各地法院办理刑事附带民事公益诉讼案件数量统计①我国香港、澳门、台湾地区因数据缺失而未予统计。中国裁判文书网，https：//wenshu.court.gov.cn/，访问日期：2022年1月15日。
（一）地区分布
如表1 所示，2021年度裁判文书数量100 份以上的地区有四川、湖南、贵州、辽宁、安徽、江苏、山东等7个省份，其中案件最多的是四川省，计182 份。审结案件数量10 份以下的地区有北京、天津、新疆、宁夏、海南、西藏、青海等7个省份，其中案件最少的为西藏自治区，仅有1 份。从地域性来看，检察机关提起公益诉讼工作已在全国铺开，办案数量因各省份的实际情况不同而有所差异。安徽、山东等省率先进行了检察机关组织机构改革，带来了公益诉讼案件中检察机关办案能力的提升；
四川、江苏等省份党委和人大对检察公益诉讼支持力度的增强，推动了检察公益诉讼工作的顺利开展[6]。
（二）时间分布
如图1 所示，2021年全国平均每月的刑事附带民事公益诉讼裁判文书数量共175 份，其中3月份（355 份）为审结公益诉讼案件最多的月份，7月份（102 份）为最少月，整体呈现出“两边高、中间低”的趋势。从时间分布来看，公益诉讼案件审理数量深受热点事件、重大立法影响。在2021年3月15日的“国际消费者权益保护日”来临之际，检察机关紧盯食品药品生产、销售新形势下人民群众关注的新问题，将消费者权益维护作为年初的公益诉讼重点领域。此外，从 2021年 1月 1日起，《中华人民共和国民法典》（本文简称《民法典》）以及修订后的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（本文简称《检察公益诉讼解释》）正式实施，为探索延伸公益诉讼范围提供了新的规范立法援引。
笔者从上述2110 份裁判文书中采取随机抽样的方式①为确保每一份裁判文书都有均等机会成为被抽到的分析对象，本课题组先将2110 份裁判文书以每份为一号的方式，按地区、裁判日期编号为1～2110 号，再借助WPS Office 软件中的Excel“数据分析”工具从中抽取1000个编号，以此选出本文的实证分析对象。选取了1000 份裁判文书（占总体的47.3%）作为研究样本，从诉讼主体、案件类型、责任承担方式等角度进行了实证分析，发现刑事附带民事公益诉讼制度在实践中存在起诉机关称谓不明、基层法院管辖范围过广、受理案件类型较为狭窄、民事赔偿标准不一、惩罚性赔偿适用困难等问题。
（一）起诉机关不一致、称谓不明
《检察公益诉讼解释》规定人民检察院可以一并提起附带民事公益诉讼②参见《检察公益诉讼解释》第二十条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。”，因此在所抽取的1000 份裁判文书中，有997 份的起诉机关与公益诉讼起诉人是同一主体，由提起公诉的检察机关同时提起附带民事公益诉讼，另外3 份的起诉机关分属2 家不同的检察机关，即徽县人民检察院诉胡某非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案③参见甘肃省陇南市武都区人民法院（2021）甘1202 刑初294 号刑事附带民事判决书。，康县人民检察院诉杜某非法采伐、毁坏国家重点保护植物刑事附带民事公益诉讼案④参见甘肃省陇南市武都区人民法院（2021）甘1202 刑初334 号刑事附带民事判决书。，康县人民检察院诉张某盗伐林木刑事附带民事公益诉讼案⑤参见甘肃省陇南市武都区人民法院（2021）甘1202 刑初246 号刑事附带民事判决书。。对于例外情形，有一种可能是其刑事部分和民事部分移送不一致，即前一机关仅将刑事部分案件移送后一检察院提起刑事公诉时，未随案移送相应的民事公益诉讼部分或者将民事部分移送给另一检察院。还有一种可能是对法律用语出现理解上的差异，因为与“人民法院同一审判组织审理”表述不同的是，我国法律并无明确规定必须是“同一检察院”，因此，从文义解释出发，不同检察机关分别提起刑事案件和民事公益诉讼案件并不违背要求。
在抽检的1000 份裁判文书中，检察机关的称谓有5 种：附带民事公益诉讼起诉人的有864 份，附带民事公益诉讼机关的有40 份，附带民事公益诉讼原告人的有21 份，公诉机关的有7 份，公益诉讼起诉人的有68 份，详见图2。虽然实践中对起诉机关的称谓呈多元化特点，以附带民事公益诉讼起诉人的身份起诉却已经成为主流，这样的做法也于法有据⑥参见《公益诉讼解释》第四条规定：“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。”。对于以附带民事诉讼原告人的称谓起诉，可能是司法机关参考了刑事附带民事诉讼的处理规则，如雅江县人民检察院诉双某、九某盗伐林木刑事附带民事公益诉讼案⑦参见四川省甘孜藏族自治州雅江县人民法院（2021）川3325 刑初3 号刑事附带民事判决书。，判决书中起诉机关雅江县人民检察院的称谓为附带民事公益诉讼原告人，人民法院的判决理由依据《中华人民共和国刑事诉讼法》（本文简称《刑事诉讼法》）第一百零一条⑧参见《刑事诉讼法》第一百零一条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定代理人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”。
图2 刑事附带民事公益诉讼案件中公诉机关称谓情况统计
（二）被诉主体不一致
在上述1000 份裁判文书中，其刑事部分与民事部分被告人一致的有949 份，占比94.9%；
不一致的有42 份，占比4.2%；
未知9 份，占比0.9%，详见图3。实践中，大部分法院坚持刑民一致性观点，认为民事部分被告主体适格的前提是其为刑事部分的被告。但也有部分法院认为刑事部分和民事部分的责任承担要件不同，因此无须保持一致。
图3 刑事附带民事公益诉讼案件中被告人是否一致情况统计
（三）基层法院管辖范围过广
上述1000 份裁判文书中，一审裁判文书有896份，二审裁判文书有104 份。笔者在此就级别管辖而言仅统计一审裁判文书，发现只有一例由中级人民法院审理，即崇左市人民检察院诉吕某、蒙某某等走私珍贵动物、珍贵动物制品刑事附带民事公益诉讼案①参见广西壮族自治区崇左市中级人民法院（2020）桂14 刑初48 号刑事附带民事判决书。，其他均由基层人民法院审理。在这896 份一审裁判文书中，案件由被告住所地人民法院管辖的有728 份，占比约81.2%；
由非被告住所地人民法院管辖的有110 份，占比约12.2%；
未知的案件有58 份，占比6.5%，如图4 所示。由非被告住所地人民法院管辖的案件存在两种情况：一种是由犯罪地人民法院管辖，如巨野县人民检察院诉曹某某、国某某等污染环境刑事附带民事公益诉讼案②参见山东省菏泽市巨野县人民法院（2021）鲁1724 刑初255 号刑事判决书。，由被告犯罪地巨野县人民法院管辖；
另一种是专门管辖，如上海铁路运输检察院诉张某某、沙某某等非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案③参见上海铁路运输法院（2021）沪7101 刑初61 号刑事判决书。，由上海铁路运输法院专门管辖。
图4 刑事附带民事公益诉讼案件中是否由被告住所地人民法院管辖情况统计
（四）罪名分布：受理案件类型较为集中
上述1000 份裁判文书刑事部分涉及罪名总共包括29 种，排名前十的罪名为非法捕捞水产品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，非法狩猎罪，非法采矿罪，污染环境罪，生产、销售不符合安全标准的食品罪，滥伐林木罪，盗伐林木罪，非法占用农用地罪，危害珍贵、濒危野生动物罪，侵犯公民个人信息罪，详见表2。主要分布在刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”（如食品安全犯罪、药品安全犯罪等）和第六章“妨害社会管理秩序罪”（如非法捕捞水产品罪、非法采矿罪等）这两章。其中值得注意的是，与非法捕捞水产品罪和生产、销售有毒、有害食品罪等历年公益诉讼中经常涉及的罪名相比，侵犯公民个人信息罪前几年很少提起，但2021年该类案件占比达到4.3%。由于公民权利意识的提高以及《民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》的实施，个人信息保护成为社会热议话题，而公众关注度高、政策导向性强的领域也是实践中公益诉讼案件范围扩张优先考虑的方向。
表2 抽检的1000 份裁判文书涉及罪名分布统计
（五）责任承担方式：民事赔偿标准不一
在上述1000 份裁判文书中，被告人最终的责任承担方式可分成四类：单一式责任承担方式（251份）、竞合式责任承担方式（36 份）、复合式责任承担方式（565 份）、复合加竞合的责任承担方式（9 份）。就具体承担方式而言，被告人需承担鉴定、咨询、评估费用的有184 份；
被告人需承担公告费用的有5份；
被告人承担赔偿损失的有641 份；
被告人承担劳役代偿、进行普法宣传等义务的有14 份；
被告人需承担恢复原状、消除危险、停止侵害的分别为230份、41 份、31 份；
被告人需承担公开赔礼道歉的有449 份（见图 5）。
图5 刑事附带民事公益诉讼案件中当事人承担责任方式情况统计
实践中赔偿损失和公开赔礼道歉是公益诉讼案件承担责任主要方式，但民事赔偿数额存在标准不一的现象。上述641 份被告人赔偿损失案件，其中生态损失赔偿款有487 份，惩罚性赔偿金有141 份，其他类赔偿有25 份；
赔偿数额在0～1 万元的有190份，赔偿数额在1 万～3 万元的有78 份，赔偿数额在3 万～10 万元的有95 份，赔偿数额10 万元以上的有 149 份（见图 6）。
图6 刑事附带民事公益诉讼案件中赔偿损失情况统计
（六）惩罚性赔偿适用困难
在上述1000 份裁判文书中，适用惩罚性赔偿的仅有141 份。承担惩罚性赔偿金的案件主要是食品商品类犯罪，数额一般以销售额为基准来计算。惩罚性赔偿金为 1000 元的有 42 份；
1000～10000 元的有45 份；
1 万 ～3 万元的有 15 份；
3 万 ～10 万元的有22 份；
10 万以上的有 17 份，且多为 10 倍赔偿（共有123 份，占141 份相关文书的87%），详见图7。
图7 刑事附带民事公益诉讼案件中惩罚性赔偿金适用情况统计
惩罚性赔偿多为10 倍赔偿，主要是由于实践操作中金额计算困难的原因。根据现行法律，在消费者保护领域中存在违约诉讼和侵权诉讼，而违约诉讼包括10 倍价金和3 倍价金，侵权诉讼包括3 倍实际损失和2 倍以下实际损失。由于侵权诉讼必须对损害予以证明，举证责任较为严苛，检察机关更倾向于提起违约诉讼，以10 倍价金来计算惩罚性赔偿额[7]。
（一）明确诉讼主体地位
由于刑事附带民事公益诉讼在程序构造上具有复合性特点，其主体结构也具有复合性。如起诉一方虽然来自同一检察机关，但是既包括来自刑事公诉部门的刑事诉讼公诉人，也包括来自公益诉讼检察部门的公益诉讼起诉人，两者在主体资格上分别独立，履行不同的职能。而被告一方，既包括刑事诉讼被告，也包括民事公益诉讼被告，该两种身份既可能同为一名当事人，也可能属于不同的当事人，不同的法律地位其所享有的诉讼权利和所承担的诉讼义务不尽一致[8]86-87。因此，必须要甄别和确定刑事附带民事诉讼中诉讼主体。
第一，起诉机关称谓以附带民事公益诉讼原告更为可取。首先，从本体论考察，刑事附带民事公益诉讼是刑事附带民事诉讼和民事公益诉讼两种诉讼制度的结合，其本质是刑事附带民事诉讼向社会公共利益的延伸[9]。而刑事诉讼中参与诉讼程序的包括国家机关和诉讼参与人，具体而言有公安机关、人民检察院、人民法院、当事人、其他诉讼参与人，并无“起诉人”一词[10]，因此以“附带民事公益诉讼起诉人”称谓不符合诉讼理论，但以“原告”之称符合刑事附带民事诉讼之构造。其次，从现行制度体系考察，附带民事公益诉讼起诉人有《检察公益诉讼解释》第四条的明确承认，但是该条也规定了“但法律、司法解释另有规定的除外”，因此，按《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（本文简称《刑诉法解释》）第一百四十二条所称列为“附带民事诉讼原告人”，再集合公益诉讼的性质称谓为“附带民事公益诉讼原告”并非与现行制度规定相违背。最后，从解释学角度考察，“起诉”一词的文义解释为依法向法院提出诉讼，请求法院对特定事项进行审判的活动。由此“起诉人”所涵盖的范围非常之宽广，无论是行政诉讼原告、民事诉讼原告还是刑事诉讼公诉人等均可成为“起诉人”，换言之，“起诉人”为请求法院启动审判程序的主体范围的上位范畴，从这一角度考虑以“起诉人”进行起诉，虽笼统但也合乎理解。但是如前所述，刑事附带民事公益诉讼具有复合性特征，原告一方存在两个法律主体，即存在上位范畴的“起诉人”和下位概念的“公诉人”并席而坐，是否逻辑上存在矛盾？
第二，刑事诉讼被告人与附带民事诉讼被告应当一致。首先，从制度目的来看，“被告一致”符合刑事附带民事公益诉讼的制度设计初衷。新增刑事附带民事公益诉讼制度是鉴于刑事部分和民事部分两者的诉讼主体和案件事实基本相同，一并审理有利于节约司法资源，妥善认定被告的法律责任[11]93。其次，在刑事部分被告人与民事部分被告人一致的案件中，被告人更有足够的动机去积极承担恢复原状、赔偿损失等民事责任来争取刑事部分的从宽量刑，受损的公共利益也因此能够得到更及时有效地维护[12]。反之，若刑事部分与民事部分的被告人不一致，特别是对于无刑责的民事部分被告人来说，其积极赔偿意愿不高，并且还可能对抗调查、诉讼程序。最后，我国公益诉讼体系涉及三大公益诉讼制度，将“被告一致”作为法院受理的硬性条件，不仅有助于区分三大制度之间的区别，实现各自相应的制度设计目的，而且也能平衡基层检察院和市级检察院之间的办案压力，实现案件分流[11]93。
（二）明晰管辖标准
从现状看，刑事附带民事公益诉讼案件多为基层人民法院管辖源于《刑事诉讼法》第二十条、第二十一条①参见《刑事诉讼法》第二十条规定：“基层人民法院管辖第一审普通刑事案件，但是依照本法由上级人民法院管辖的除外。”第二十一规定：“中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：（一）危害国家安全、恐怖活动案件;（二）可能判处无期徒刑、死刑的案件。”和《检察公益诉讼解释》第二十条②参见《检察公益诉讼解释》第二十条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”的规定。在实践中，附带民事公益诉讼案件往往与危害国家安全、恐怖活动等特殊犯罪无关，并且量刑也达不到无期徒刑、死刑的程度，因此，基层人民法院成为办理公益诉讼案件的主力军。该做法产生了一些质疑。第一，刑事附带民事公益诉讼案件往往比单独的民事公益诉讼案件更为重大复杂，但实践中往往要降一审级进行审理，容易造成案件重要程度与审级不相匹配[8]33。第二，若诉讼标的超过基层人民法院管辖的案件范围，仍由基层人民法院管辖，是否导致当事人的级别管辖利益受到侵害？[13]此外，基层人民法院能否大规模地承载案情复杂、社会影响力较大、涉及地域广泛的公益诉讼案件审理工作也值得思考。笔者认为，对于刑事附带民事公益诉讼案件的管辖标准，应当本着“以民附刑为原则、特殊情形为例外”的管辖原则确定。具体言之，就是刑事附带民事公益诉讼案件，原则上由办理刑事案件的人民检察院立案管辖，由受理刑事案件的人民法院进行审理，但是对于下级人民检察院认为涉案范围广、社会影响大、案情疑难复杂等附带民事公益诉讼案件，可以由下级检察院报请上级检察院，由上级检察院决定处理。理由如下。
首先，“以民附刑”符合刑事附带民事公益诉讼的制度本义。在2018年《检察公益诉讼解释》刚出台时，最高人民法院有关领导就曾指出，出于“节省司法资源，提高司法效率”考虑，“在刑事附带民事公益诉讼的特殊情况下，当审理刑事案件的人民法院是基层人民法院时，则附带民事公益诉讼也应由该基层人民法院管辖”[14]。即附带民事公益诉讼案件的审理法院因刑事案件的审理法院而予以确定。
其次，公益诉讼管辖权下放为大势所趋。由中级人民法院管辖公益诉讼案件的立法考量是公益诉讼案件涉及社会公共利益、涉案人数较多、社会影响力大，并且当时我国对该类案件还处于探索阶段。但不可否认的是，从长远来看，基层人民检察院、人民法院才是该类案件的主力军。因为在线索收集、调查取证、事实梳理等方面，办理刑事案件的检察院和审理刑事案件的法院相较于其他法检机关而言无疑更具优势。因此，公益诉讼案件基层管辖化并非不当。
最后，原则例外模式有助于刑事附带民事公益诉讼管辖趋向统一。立案调查阶段侧重于考虑“如何适当地调配和投入检察机关办案资源，减少办案阻力和程序负累，确保办案效率、质量和效果”[15]，立案调查阶段明确赋予下级检察院报请的权力，可以在明晰刑事附带民事公益诉讼管辖标准的同时，兼具特殊案件的变通处理，实现实质正义。而诉讼阶段侧重于考虑法检平级对抗的诉讼规律。此时根据“以民附刑”原则，案件应当移送至审理刑事案件的法院所对应的检察院进行起诉。
（三）拓宽适用范围
刑事附带民事公益诉讼适用范围是指人民法院依法受理的检察机关因犯罪行为侵害公共利益而提起的公益诉讼案件类型。从实证分析来看，近些年来检察机关的刑事附带民事公益诉讼工作不仅涉及生态环境与资源保护、食品药品安全等传统领域，也涉及《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国英雄烈士保护法》等单行法规定的新兴公益诉讼领域，还包括文化遗产保护、野生动物保护等“法外”领域，对弥补因犯罪行为所带来的公共利益损害和节约有限司法资源有着重要意义。然而也能看到，与“法内”领域工作卓有成效相比，“法外”领域案件极为稀少，且如国家安全与公平竞争秩序、金融安全秩序与金融消费者合法权益、社会安全与群体生命健康等领域也未被纳入刑事附带民事公益诉讼之中[16]23。检察公益诉讼制度是“以法治思维和法治方式助推国家治理体系和治理能力现代化的重大改革举措”[17]，而刑事附带民事公益诉讼作为公益诉讼制度体系中的重要一环，对其适用范围扩宽既有公共利益保护全面化的现实需求，又有公益诉讼法规规范化的立法需求[18]11和公益案件办案高效化的司法要求。
第一，扩宽刑事附带民事公益诉讼适用范围，需要掌握好扩宽的边界。从理论上讲刑事附带民事公益诉讼的适用范围应受到三重限制，由宽到窄分别为公共利益、民事公益诉讼、刑事附带民事诉讼。因为刑事附带民事公益诉讼为民事公益诉讼和刑事附带民事诉讼之交叉形态，其一方面受到民事公益诉讼适用范围之限制，另一方面也受到刑事附带民事诉讼适用条件之限制。又因公益诉讼的制度目的是维护公共利益，因此“公共利益”之含义也约束着刑事附带民事公益诉讼的适用范围。故而，刑事附带民事公益诉讼的适用范围为公共利益、民事公益诉讼适用范围、刑事附带民事诉讼适用条件三者之重合，这也成为扩宽其适用范围之边界。
第二，扩宽刑事附带民事公益诉讼，须做好“公共利益”的程序性界定。公共利益是一个开放、不断发展的概念，具有鲜明的社会时代属性和色彩[16]25。无论从立法上还是从司法适用上对其进行明确界定实属困难。但实体界定困难并不意味着程序界定也随之无用，追溯“公共利益”之变迁缘由，在于民众意识和社会风向的转变导致“公共利益”的内涵不断扩张，从而引起了观念上的“公共利益”与规范体系中公益诉讼所维护的“公共利益”不相匹配。因此，如果以民主性的界定程序条款对“公共利益”进行个案界定，以价值共识来确定新兴公益诉讼案件是否侵害“公共利益”，或许切实可行。这里的程序条款应当涉及公益认定主体、认定原则、认定标准、认定方式等。对属于公益诉讼受案范围尚存争议的新领域案件，法检双方可以通过召开听证会、论证会等形式，吸纳社会、政府、公民三方参与，对该领域所涉及的利益范围、是否侵害公共利益、有无必要提起公益诉讼等进行说理论证，寻求个案最优解。
第三，扩宽刑事附带民事公益诉讼适用范围，须强化《刑事诉讼法》本体法的立法支撑。实践中公益诉讼领域的探索整体呈现片面性、无序性、随意性、碎片化的态势[18]14-15，就刑事附带民事公益诉讼而言，其适用范围较窄的成因不仅是由于上述公益诉讼整体的共性因素，也是因为自身缺乏法律层面的规范支撑。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款为单独的民事公益诉讼和行政公益诉讼提供了纲领性规范，明确了提起相应公益诉讼的主体、领域、程序等事项。然而刑事附带民事公益诉讼的纲领性规范多指《人民检察院办案规则》（本文简称《办案规则》）第九十七条、《检察公益诉讼解释》第二十条等司法解释。对于《刑事诉讼法》第一百零一条第二款，该条虽貌似刑事附带民事公益诉讼纲领性规范,但实际上规定的是“公益性刑事附带民事诉讼”而非“刑事附带民事公益诉讼、无法作为制度纲领使用[19]。本体法《刑事诉讼法》的缺失，导致即使已经颁布了“积极、稳妥”的等外“探索”政策调整，仍无法解决检察机关整体上积极性不高、自主发力较小等问题[20]。
故而，笔者指出，无论公益诉讼单行法是否出台，对《刑事诉讼法》第一百零一条的修改应提上日程。对于其应该增加第三款从而与第二款相区分，还是修改第二款，笔者更倾向于修改第二款，将内容表述为“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益、国有财产保护、国有土地使用权出让等损害国家利益和社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理”。之所以不再纳入单行法规定的案件类型，是因为该条为基本法律中的纲领性规范，普通法律即单行法规定的公益诉讼领域本就属于“等”的含义之中。而且单行法立法不断增多，但《刑事诉讼法》作为基本法律不宜频繁修改。此外，之所以不再以“国家财产、集体财产遭受损失”进行表述，是因为从利益来源的社会性、利益代表主体的社会性来讲，公共利益包括国家利益和集体利益为应有之义[21]。
（四）推动惩罚性赔偿适用
私益诉讼中的惩罚性赔偿，是指“当被告以恶意、故意、欺诈或放任之方式实施加害行为而致原告受损时，原告可以获得除实际损害赔偿金之外的损害赔偿”[22]。公益诉讼中的惩罚性赔偿，是指出于全面维护公共利益、惩戒特定公益侵害人、威慑其他潜在公益侵害人[23]186之缘由，公益代表人要求公益侵害人赔偿超过公益实际损害之外的损害赔偿。从实证分析上来看，在部分商品类犯罪有关的公益诉讼中适用惩罚性赔偿已经取得实务界的认可，但惩罚性赔偿金的请求权根据缺乏、罚过不当等适用争议仍悬而未决[23]188-190。笔者认为，刑事附带民事公益诉讼案件并非无惩罚性赔偿的适用之地，但是应当为该制度提供更为充足的正当性依据，以及切实可行的赔偿细则。
第一，惩罚性赔偿与公益诉讼性质相契合。以往惩罚性赔偿在私益诉讼中令人诟病的在于兼具公法与私法双重属性[24]，但是以客观诉讼为逻辑起点而构造的公益诉讼，也带有公法与私法双重属性。私法属性在于公益诉讼也涉及特定当事人受到侵害的救济问题，而公法属性在于维护公共利益。因此，惩罚性赔偿放置在公益诉讼之中，反而会更相得益彰。
第二，全面维护公共利益的现实需要，要求在公益诉讼中适用惩罚性赔偿。公益侵害人的行为具有利益双重侵害性的特征，即侵害了个人利益和公共利益双重利益。尽管部分情形如消费者权益保护领域的公益诉讼中个人利益与公共利益可以相互等同，对个人利益侵害本身就是侵害公共利益的体现，因此，救济个人利益受损之事实，也是维护公共利益。但也有一种情形是个人利益远小于公共利益且公益受损情况难以预估的情形。如污染环境类公益诉讼，公益侵害人的行为一方面导致他人财产、人身受到损害，另一方面也造成了环境污染和生态破坏之事实[25]。但随之而来的是，公害行为实际损害后果也具有滞后性，可能在几年甚至数十年以后逐渐显现，而暂时以平倍定案的公益诉讼赔偿额，并不足以支付未来长久带来的公益损失。因此从长远来看，公益诉讼中适用惩罚性赔偿规定更有利于全面维护公共利益。
第三，对于理论上和实务中的适用争议，笔者认为这多由于相应配套规定未及时补充而导致。首先，应当明确赋予公益诉讼中惩罚性赔偿的提出依据。赋予的步骤应当循序渐进，第一步先仿效现行惩罚性赔偿的立法模式，规定个别公益领域中提起惩罚性赔偿的立法正当性。第二步应当归纳个别公益诉讼领域之共性，如违法行为普遍存在、后果较为严重、公益受损事实难以预估等，规定在具有共性特征的领域才能提起惩罚性赔偿。第三步则为普遍赋予在公益诉讼中可提起惩罚性赔偿，不过必须增加一论证环节，提起主体必须围绕事实损害的严重性、惩罚性赔偿的必要性、公害人的事后态度等进行论证，遵循谦抑性和比例原则。其次，应当对惩罚性赔偿金的适用标准进行修正。公益诉讼中的惩罚性赔偿的适用标准必须依据公益受损害之事实而有所变化，因此，应当设置1～10 倍的档次浮动，限制天价赔偿。最后，就惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金的关系而言，虽说“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任”[26]，可并行不悖，但是基于行为人毕竟仅实施一行为，同一标准进行重复处罚不仅不利于后续执行，也难以从情理上令人信服。故而，笔者认为可以考虑进行环节折抵，如已行政罚款的，则对后续的刑事责任仅在判决书中说明并不再执行罚金，而在后续的民事责任中，仅考虑私人利益受损事实，不再考虑公益受损事实。若三个责任同时出现时，则应依民事责任、行政责任、刑事责任顺序进行处理。如果后续环节仍坚持继续处罚，必须对公共利益尚未完全得到维护进行必要的论证。此外，对于金额处置，应当设立惩罚性赔偿金的专款专户专用制度，并定期进行公示。例如，食品药品安全领域的消费者权益基金、环境保护领域的生态修复基金等[27]，借此避免公益性质的惩罚性赔偿金成为当地机关敛财之工具，使其真正成为公益保护之利器。
刑事附带民事公益诉讼作为公益诉讼的一种新型诉讼模式，兼具刑事附带民事诉讼和公益诉讼双重特点，在遏制公益侵害、提高司法效率有着不可替代的独特制度优势。但是基于对2021年全国刑事附带民事公益诉讼案件的裁判文书分析，也能看到在实践中刑事附带民事公益诉讼制度还未完全构建成功，存在受案范围较窄、管辖不清晰等问题。本文的探讨尽管以促进刑事附带民事公益诉讼的有效运行为依归，但无法做到一应俱全，还需接力性地探讨。为落实中共中央提出的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，领悟其精神，充分履行法律监督职能，展现检察担当，检察机关提起刑事附带民事诉讼公益制度的完善势在必行。
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