李朝辉
(云南大学 民族政治研究院，昆明 650500)
在快速发展和全面崛起的过程中，中国的边疆以前所未有的发展姿态凸显，作为“一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程”[1]，边疆治理成为国家治理体系中关键的特殊组成部分。边疆的有效治理助推国家发展。习近平总书记“治国必治边”的论断，党的十九大报告明确提出的“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”[2]，以及十九届四中全会进一步强调的“加强边疆治理，推进兴边富民”[3]，将边疆治理的重要性凸显在世人面前。学者们从不同的视角展开丰富而高质量的研究，产出大量高质量的学术成果。但是，通过梳理文献发现，从政策的维度尤其是政策比较的维度进行的边疆治理研究成果付之阙如。
边疆治理政策是国家为实现对边疆的有效治理而制定的相应政策，实质上是国家的边疆治理战略在边疆治理实践中的具体化[4]。边疆治理政策的前瞻性制定及其有效执行，关乎边疆治理的成效，影响边疆的安全、稳定及发展，进而影响国家治理和国家发展。从古至今，中国因地制宜，采取多样化的边疆治理政策，尤其是新中国成立以来，党和政府实施不少边疆治理政策，卓有成效。这些政策亟待进行全面而深入的研究。加之中国邻国数量多，邻国之间的边疆治理政策存在博弈性，因此在深入研究边疆治理政策的基础上，有必要展开国别比较，以及开展区域内各边疆省份的边疆治理政策研究。可是，既有的边疆治理研究缺乏这一重要视角，因此马大正先生着重提出要重视“不同时期、不同类型、不同国别的边疆政策的比较研究”[5]159。
(一)边疆影响国家治理及国家发展
边疆是国家疆域的边缘性区域。它既是国家发展的新增长点，又承载着国家核心利益，更是国家一系列重大战略的支撑点[6]。首先，在传统的国家治理格局以及“核心—边缘”模式中，核心地区得到最大程度的重视。倾全国之力，包括利用边疆地区的各种资源，甚至牺牲边疆地区的发展来重点治理和发展核心区域，势必导致边疆地区的落后及发展的滞后。因此，在越来越重视国家全面发展的时代背景下，边疆地区成为国家发展新的增长点。其次，边疆虽处于国家疆域的边缘，却承载着国家的核心利益：一方面，维护国家的海疆权益本身就是在维护国家的核心利益；
另一方面，国家的海外利益尤其是战略能源供给地以及战略能源运输通道，日益决定国家的可持续发展，从而凸显为国家的核心利益。最后，边疆地区尤其是陆地边疆成为国家一系列重大战略的支撑点。目前，我国的“一带一路”倡议、国家安全战略、地缘政治战略、周边外交战略等助推国家发展的各种重大战略，都离不开陆地边疆的有效治理及可持续发展。换言之，国家发展需要来自陆地边疆的安全保障，需要边疆的稳定和发展，以及边疆丰富的资源支撑[7]。
(二)边疆治理存在差别化逻辑
要实现边疆对国家治理及国家发展的助推作用，必须依靠有效且长期的边疆治理。而陆地边疆本身结构上存在差异性特征，中国的边疆治理如马大正先生所言：“要因地制宜，一切从中国国情实际和边疆实际情况出发，绝不能搞一刀切。”[8]中国的陆地边疆区域之间在宏观、中观及微观上均存在差异。宏观上，中国的9大边疆省区在自然环境、发展状况、社会条件、民族关系、宗教信仰、政治生态、地缘形势及所面临的突出问题等方面存在很大差异。中观上，一是不同的省区之间内部存在不同类型的地市级行政区域，如边境市、边境自治州、边境“地区”以及边境盟；
二是具体到每一个边疆省区内部，分布着三种不同性质的地市级行政区域，即边境区域、非边境的边疆区域(不靠近边界但具有边疆特性)、非边疆区域(不靠近边界也不具有边疆特性)。以上不同中观意义上的行政区域在地理、社会文化、经济状况、地缘条件以及所面临的治理问题上，表现出很大的差异性。微观上，中国140个陆地边境县(市、区、旗)和新疆建设兵团的58个边境团场之间，以及它们与非边境县级政区之间，在地缘形势、政治生态、自然环境、发展状况、社会文化、民族宗教等方面存在的差异性更大。简言之，中国的陆地边疆治理必须遵循一种因地制宜的差别化逻辑[9]。
(三)边疆治理政策存在差异
这是边疆治理政策可以进行比较研究的逻辑前提。“国家对边疆的治理主要是通过政府的政策工具来实现的，边疆治理的目标是通过一系列的政策而达成的。”[6]54既然边疆治理存在差别化逻辑，用以达成边疆治理目标的边疆治理政策必然存在差异。具体表现为：一是国别差异，国家之间的边疆治理政策存在巨大差异。国与国之间在疆域大小、人口规模、政治体制、经济发展、央地关系、国家治理模式等诸多方面存在巨大差异，国与国之间所面临的具体边疆问题也大相径庭，势必导致采取多样化的边疆治理政策来应对不同的边疆问题。二是区域差异，有些国家内部的不同边疆地区所采取的解决边疆问题的政策存在明显差异。在同一个国家范围内，边疆地区之间的差异性也广泛存在，具体表现在地理环境、交通条件、政治生态、经济发展、历史文化传统、民族宗教以及所面临的具体边疆问题等方面。三是时代差异，随着时间的推移，边疆地区的形势以及所面临的边疆问题会发生变化，解决边疆问题的具体政策应随之调整或完善，使得边疆治理政策在时间长河的对比中存在差异。
(四)边疆治理政策存在博弈
这是全球化时代背景下对边疆治理政策应该进行比较研究的必要性所在，具体可分为国别维度和国内维度。当今世界处于民族国家时代，国与国之间依据主权原则、确定的疆域范围以及清晰的边界而分割。但是，在全球化时代背景下，国家利益超越本国主权管辖范围，在其他国家范围内存在，从而将国家利益的超主权外溢现象以及新形态边疆(如利益边疆、战略边疆)凸显出来，边疆治理战略的谋划不再局限于主权管辖范围内封闭的传统地理空间，必须在坚持主权原则的同时，积极主动地谋划存在于他国主权管辖范围内的新形态边疆的维护和治理。而边疆治理战略的实践则有待具体政策的制定和执行，以及具体举措的实施。这势必带来国家间边疆治理政策的博弈。就具体毗邻国家而言，边疆治理政策的博弈更明显。国家针对具体边疆问题所制定的边疆治理政策，不仅是为了守边固边，维持边疆的安全和稳定，促进边疆的发展，还为了在同邻国的边疆治理政策博弈中获得相对优势，从而凸显国家实力，提升国家形象，甚至吸引邻国人口流入。如20世纪90年代以来，云南省临沧地区每年非法越境的人员可达2000～3000余人次[10]。就国内不同边疆地区而言，边疆治理政策也存在博弈，只是这种博弈相对于毗邻国家之间的博弈更隐性化。这主要源于边疆地区政府之间的激烈竞争，既包括边疆省区之间的竞争，也包含边疆省区范围内不同边境市县之间的竞争。一旦在竞争中获胜，意味着本地区综合实力及治理能力的胜出，更意味着政府官员在激烈博弈中取得胜利，从而增加其在仕途上高升的可能性。
(五)从政策比较维度研究边疆治理付之阙如
周平教授于2008年在《我国的边疆及边疆治理》一文中首次对“边疆治理”概念进行清晰界定，此后又陆续出版多部边疆治理方面的著作，发表一系列边疆治理方面的期刊论文，推动了中国边疆治理的研究走向全面和深入。对此，马大正先生明确表示，周平教授“率先提出了‘边疆治理’这一概念，并对我国边疆治理的概念、价值取向、战略等问题进行了系统性的论述，这对于我国边疆治理研究具有开创性意义”[5]484。通过检索多个中文数据库发现，“正是在2008年‘边疆治理’概念得到明确界定之后，直接以‘边疆治理’为题和在行文中使用‘边疆治理’概念的论文，才开始大量出现并且呈现出逐年攀升趋势。”[11]通过文献梳理发现，在快速发展的边疆治理研究中，从政策维度研究边疆治理的成果很少，对边疆治理政策展开比较研究的成果更是付之阙如。以“边疆治理政策”为题名在中国知网检索，只有18篇期刊论文、4篇硕士学位论文，且大部分是关于王朝国家时代边疆政策的研究(1)此次查询时间为2022年6月7日。。当然，对“兴边富民”行动以及“西部大开发”研究的成果丰硕，但大多属于规范性研究，实证性研究中从政策科学维度研究的很少，从政策比较维度展开研究的更少。
边疆治理是一个综合运用国家权力且利用社会力量去应对边疆这块特殊区域所产生的问题的过程，因此面对不同的边疆问题，需要制定不同的边疆治理政策，从而产生不同的边疆治理政策类型。基于不同类型的边疆治理政策，可以进行具体政策的比较研究。
(一)边疆安全政策比较
“边疆是国家安全风险的首当其冲之地。”[12]边疆安全问题不仅是国家开展有效边疆治理首先要面对的难题，也是在边疆安全、稳定及发展格局中首屈一指且奠定基础的关键问题。在全球化深入推进的时代背景下，人员、物资、信息快速跨国流动，国与国之间的交流交往日益频繁，使得国家面临的安全问题日益复杂，不仅要一如既往地重视传统安全，更要前瞻性地重视和思考非传统安全。边疆既是国家疆域的边缘性区域，又是紧邻他国的开放前沿，边疆安全问题在全球化背景下日益凸显，传统安全问题和非传统安全问题叠加在一起，所产生的安全风险急需基于总体国家安全观来审视和考量，制定国家层面的安全战略，进而出台切实有效的应对边疆安全问题的政策，来治理边疆地区所面临或可能面对的安全问题。而这样的政策适合采取比较研究方法来研究。既包括边疆地区安全政策的历时性比较，也可采取国别比较，对本国和邻国的边疆安全政策进行共时性比较，从而通过政策的比较研究来更好地调整和完善边疆安全政策，有效应对和解决边疆安全问题。
(二)守边固边政策比较
守边即守护国家边界，固边即巩固国家边境。守边固边是边疆治理的题中应有之义及重中之重，是边境治理最重要的目标及核心内容。守边固边事关边疆巩固与发展，事关边境安全，要实现这个目标，必须依靠切实有效的政策推动。2017年10月28日，习近平总书记给为祖国守边事业作出巨大贡献的西藏玉麦乡的两位牧民卓嘎、央宗姐妹回信，高度肯定其长期放牧守边的爱国行为，并号召“要继续传承爱国守边的精神，做神圣国土的守护者”[13]。同年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》。2021年10月23日，《中华人民共和国陆地国界法》颁布，并自2022年1月1日起施行。以上均强调守边固边的重要性，凸显守边固边政策的重要意义。
(三)边疆开发政策比较
一般而言，边疆的有效开发有利于充分发挥边疆资源和区位优势，促进边疆地区经济发展和民众生产生活水平的提升，有利于拉动国内需求，促进东西部均衡发展，有助于国家及边疆地区的稳定和安全[14]。尤其是在当今时代，中国国内正面临“不平衡不充分发展”的问题，国际上面临中美激烈博弈，同时推行“一带一路”倡议，更进一步展开高质量的边疆地区开发，显得十分重要和紧迫。要实现这一目标，首先需要充分研究边疆开发政策，准确评估以前的边疆开发政策，才有可能展开有针对性的调整和完善。但通过文献梳理发现，“目前国内的边疆开发研究，多聚焦历朝历代的历史经验，对当代中国和世界诸国历史上的边疆开发实践关注则相对不足”[4]109。因此，我们应该重视当代边疆开发政策的实证研究，尤其需要补齐边疆开发政策国别比较研究这一短板。
(四)边疆民族政策比较
在广阔的边疆地区和西部地区生活着大多数少数民族群众，这是中国的一个基本国情。不仅如此，广大的边境地区还存在许多跨境民族，使得中国的边疆问题和民族问题交织在一起，导致边疆治理的复杂性和困难程度剧增。制定有效的民族政策来应对边疆地区正面临及可能面对的民族事务，事关边疆的稳定和发展，影响整个国家民族关系的发展和中华民族共同体建设。事实上，中国历朝历代的边疆治理实践中，内生出不少值得研究的边疆民族政策，吸引了不少学者对其开展研究，并产出了丰硕的成果。同时，自中华人民共和国成立至今，国家制定了宏观层面的民族政策，地方政府也推行了有针对性的具体政策来应对各种民族问题，并收到实效，这些经验和教训都值得展开比较维度的研究。既包括国家范围内不同区域的具体边疆民族政策的比较研究，也包含国家之间，尤其是与邻国之间的边疆民族政策的比较研究。
(五)边民政策比较
由于边疆地区面临的问题具有多样性和复杂性，仅仅依靠边疆地区的政府和驻军系统难以实现对边疆地区长期持续的有效治理，必须充分考虑并积极调动广大边民的积极性和力量。“面对我国漫长的边境线，边民的守边固边是确保边境安全稳固的重要力量。”[15]不少边民实际上在守边固边中已经发挥了极其重要的作用，如西藏玉麦乡的卓嘎、央宗姐妹，中哈边境上的“活界碑”魏德友老人，等等。但是这些普通边民凭着满腔爱国热情守边护边的事迹，仅是在近些年才进入非边境地区的公众视野，并引起社会的广泛关注，以及中央层面的重视及宣传。对于边民来说，是否采取有针对性的政策来调动其积极性，广泛而持续地发挥其在守边固边中的重要作用，不仅攸关边境安全和发展，还会影响他们对党和国家以及中华民族的认同。从学界研究来看，目前关于边民的研究多是“涉及性”的而非“专门性”的[16]。对边民政策的研究少之又少，更遑论边民政策的比较研究。随着中央层面的边民政策《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》实施，以及各边疆省区配套政策的制定和实施，对边民政策进行“专门性”研究，以及与邻国边民政策的比较研究，则兼具理论和现实意义。
比较研究是一种经典的分析方法。比较是针对有可比性的对象，依据某个或某几个维度展开具体分析，以厘清基本关系、解释复杂现象、形成科学认知。就边疆治理政策的比较而言，方法意义上的维度选择至关重要，它决定了从何种维度对边疆治理政策进行比较，即从方法维度如何开展边疆治理政策的比较。
(一)国家维度
“概括国外边疆治理的基本模式，总结国外边疆治理的经验和教训，才有可能将中国边疆政策、边疆治理放到国际比较的视野中进行更深入的研究。”[17]边疆一方面处于国家疆域的边缘，另一方面是对外开放的前沿。边疆治理政策的比较研究可采取国别比较，具体而言，可细分为与邻国、强国之间的比较。一是邻国比较。从陆地边界线来看，中国接壤14个邻国，使得中国所面临的周边环境和地缘政治形势十分复杂。邻国采取的边疆治理政策所产生的政策效果具有外溢性，加之周边国家之间的边疆治理政策存在博弈性，因此从知己知彼以及边疆治理支撑国家治理和发展的角度，可对中国与邻国，以及邻国之间的边疆治理政策展开比较研究。但是，并非所有邻国的边疆治理政策都具有可比性。在选择邻国比较对象时，应着重考虑边疆争夺、政策博弈、地缘政治、国家利益关联等因素。二是强国比较。当今世界实力强大的国家，如美国和俄罗斯，无不重视边疆和边疆治理，进而采取积极有效的政策应对和解决边疆问题。强国之强，离不开边疆的有力支撑和推动作用，而边疆的稳定和发展又离不开边疆治理政策的有效制定及切实执行。因此，在边疆治理政策的比较研究中，一定不能忽视中国与强国之间，以及其他强国之间的比较。通过这种比较，既可以梳理和分析其他国家边疆治理的基本模式，总结其他国家边疆治理的经验和教训，又有助于认识本国边疆治理政策的优劣，从而对改善本国的边疆治理政策体系起到一定的借鉴作用。
(二)区域维度
国家维度是一种与其他国家之间的比较，区域维度则是一种国内视角，关注的是一个国家内部各边疆区域之间治理政策的比较。一般而言，只有疆域面积广阔、边疆区域存在巨大的差异性，且针对这种差异性采取不同治理政策的国家，才有可能成为边疆治理政策比较的区域维度的研究对象。比如中国有9个边疆省区，大致分为东北、北部、西北和西南四大边疆版块，版块与版块之间、边疆省区之间，在毗邻国家、民族构成、宗教事务、经济发展、历史社会条件、自然环境等方面存在的差异显而易见，使得各自面临的边疆问题存在明显的差别，自然就使得各边疆省区政府在中央层面制定的边疆治理战略和宏观性的边疆治理政策的框架规约下须因地制宜，根据本地实际情况，采取不同的中观层面的边疆治理政策来应对和解决边疆问题。从政策效果来看，由于各省区面临的边疆问题不一样，各省区政府自身面临的政策环境以及政策制定和执行能力不一样，边疆治理的效果也存在差别。因此，从区域维度展开边疆治理政策的比较具有必要性和可行性。
(三)历史维度
以上两大维度都是围绕边疆治理政策，基于横向国与国之间、区域与区域之间的比较，是一种共时性比较。历史维度则一方面是基于纵向历史演变的历时性比较，另一方面可比较不同国家历史上的边疆治理政策。任何一个国家的边疆都是历史性生成的，继承了历史上的“边疆遗产”，呈现一个长时段边疆演化的历史进程。在历史的不同阶段，边疆及边疆问题不一样。国家采取的治理政策存在差异，呈现的政策效果也不一样，如从沙俄帝国到苏联时期对广阔的西伯利亚地区的拓展、开发和治理，美国的“西进运动”对辽阔的西部边疆的拓殖和治理。因此，既可对不同国家不同历史阶段的边疆治理政策展开比较研究，也可对同一国家不同历史阶段的边疆治理政策展开比较研究。需要注意的是，虽然是历史维度的比较，但重点不在史料考据，而重在通过古今比较借鉴，达到古为今用。中国历史悠久，目前的疆域是在继承“边疆遗产”的基础上形成的，历史上的中国重视边疆，采取了有效的方式管控和经略边疆，实施了不少卓有成效的边疆治理政策，取得显著成效。当然，也存在不少经验教训。这些都需要通过历史维度的比较，更深刻地认识历史上和当今的边疆及其治理政策，从而为当今中国的边疆治理政策的调整和完善提供一定历史启示与借鉴。实际上，大量关注边疆研究的历史学者对此作出奠基性贡献，产出大量基于史地视角的边疆研究成果，为历史维度的边疆治理政策比较研究奠定了史料基础和前期研究成果基础。
在确定边疆治理政策方法维度的基础上，还需要围绕政策本身回答一个问题，即边疆治理政策比较的具体实操维度有哪些？换句话说，需要从哪些具体的维度来认识和比较边疆治理政策？
(一)政策价值取向比较
对于边疆治理政策而言，价值取向是一个关涉边疆治理政策全过程的根本问题。有美国学者将价值取向系统视为“分析社会系统本身的结构与过程的主要参照基点”，并将其“看作是现在社会学理论的主要原则”[18]。边疆治理政策的价值取向即边疆治理政策的价值底蕴，是边疆治理政策本身所体现的价值偏好。任何边疆治理政策都蕴含着一定的价值取向。从某一项边疆治理政策，或某一个特定历史阶段的几项边疆治理政策来看，其价值取向或许并不明显，但是将历史的维度拉长，或者将边疆治理政策作为一个政策体系来审视时，其价值取向会比较明显。政策价值取向不同，不仅是造成国与国之间边疆治理政策差异性的重要原因，还是国与国之间边疆治理政策的根本区别。这种不同是和政策制定者的价值取向息息相关的，是边疆治理政策制定者的价值观念及价值的外化和投射。边疆治理政策制定者的价值取向往往难以把握，但是可以通过对边疆治理政策的全面深入分析来发现。边疆治理政策的价值取向是多样的，类似的边疆治理政策可能会有不同的价值取向，不同的边疆治理政策也可能存在相近乃至相同的价值取向。一般而言，常见的边疆治理政策的价值取向主要有以下两种类型：一是“族际主义”取向，即将陆地边疆看作少数民族地区或民族地区，着眼于族际关系的矛盾和冲突的解决；
二是“区域主义”取向，即将边疆视为国家疆域的边缘性区域，着眼于边疆这一特殊区域上的区域性问题的解决，族际关系问题只是众多区域性问题中的一种[19]。
(二)政策环境比较
政策价值取向是内向的，而政策环境具有外向性。政策环境是指影响政策制定、执行、发生作用及调整的一切因素的总和，主要包括自然地理环境、社会经济环境、制度与文化环境、国际环境等因素。对边疆治理政策而言，政策环境主要包括地缘环境、政治生态、政治体制、社会经济环境、历史文化环境和民族宗教环境。边疆治理政策的比较离不开对其政策环境的比较，政策环境不仅会影响边疆治理政策的价值取向，还会影响具体边疆治理政策的制定、执行、效果和后续政策的调整。边疆治理政策在具体环境中产生，是为了应对具体的边疆治理问题而制定的，使得政策环境具有复杂性、多样性、差异性、动态性和不可复制性。在比较不同国家之间的边疆治理政策环境时，不仅应注重全面性，还要突出重点因素。比如在比较分析中越两国边疆治理政策时，不仅要注重分析与比较中越两国边疆治理政策的整体环境，也要全面细述中国和越南各自的边疆治理政策环境中的具体影响因素，如地缘、自然、政治体制、社会经济、历史条件、文化土壤、民族关系和宗教信仰等，还需突出重点影响因素，如地缘环境(包括地缘经济和地缘政治)、民族构成和经济发展水平等。需强调的是，不同国家在不同历史阶段所面临的边疆治理政策环境是动态变化的，其政策环境比较的全面性和重点都会相应发生变化。
(三)政策目标比较
任何一项政策都有想达成或实现的目的，即政策目标。它是政策制定及执行的靶向，是政策效果及评价的标准或依据。就边疆治理政策而言，政策目标紧紧围绕边疆问题展开，这是由边疆治理的本质决定的。对于宏观层面作为政策体系的边疆治理政策而言，政策目标可从安全、稳定和发展的宏观维度考量；
对于中观层面细分类型下的边疆治理政策来说，政策目标可从具体的边疆治理政策命名得出。基于不同类型的边疆治理政策，可以将治理政策细分为边疆安全政策、守边固边政策、边疆开发政策、边疆民族政策、边民政策，等等。因此，中观层面的边疆治理政策的目标包括边疆安全、边境稳固、边疆的繁荣和发展、民族关系融洽、边民的认同及守边护边目标。综上，边疆治理政策目标比较是从宏观层面还是中观层面进行，取决于具体的边疆治理政策的维度，包括政策体系的维度和边疆治理政策细分类型的维度。
(四)政策执行比较
政治执行又称政策实施，表现为一个政策执行过程。对边疆治理政策执行比较而言，政策形成、政策执行主体、具体举措、政策障碍、应对之策是比较的应有之义。政策形成是政策执行的基点，又可称作政策出台或政策制定。边疆治理政策的制定主体一般是中央政府，各级地方政府是边疆治理政策的执行主体。各级地方政府基于自身的职责和权能，会将上级的政策具体化，从而形成相对应的具体举措。政策执行的过程并非一帆风顺，不可避免地会遇到阻碍政策实施的因素或问题，即政策障碍。为了顺利执行政策，解决具体的边疆问题，需要在坚持原有边疆治理政策精神的前提下，因地制宜，灵活应对，形成更具体化的应对之策。以上的整个过程就是边疆治理政策的执行过程。将政策形成或政策制定纳入政策执行阶段，主要是从政策观察和研究的连续性视角来考量。将政策制定和政策执行割裂开来，不利于把握政策过程的连续性和政策本身的复杂性、动态性。
(五)政策效果比较
任何一项政策客观上都会产生一定的效果，不管是积极还是消极、正面抑或负面。政策效果比较是边疆治理政策比较的核心和关键，不仅关系到政策价值取向和政策目标的把握，更关系到政策的评估和后续政策的调整及完善。但是，要全面准确把握边疆治理政策的效果并非易事。首先，从客观量化指标分析和各相关群体的主观感受与评价两个基本维度展开。前者需要找寻或制定合适的量化指标来对具体的边疆治理政策进行效果评估；
后者必须采取合适的调研方法，了解政策相关对象对政策的主观感受和评价。通过客观和主观两个维度的调研与分析，准确把握边疆治理政策的效果。其次，边疆治理政策效果的比较要注意正反两面，即政策效果比较的全面性不能只关注政策的正面效果而忽视负面影响。最后，在比较边疆治理政策效果时，重视自身的边疆治理政策对对方所造成的正负两方面的影响。这是由边疆和边疆问题的性质，以及边疆治理政策所具有的博弈性决定的。例如，在比较中越两国边疆治理政策时，不能忽视中国的边疆治理政策对越南边疆治理政策的影响，更不能忽略越南的边疆治理政策对中国边疆及其治理政策的影响。注重以上三个方面，才有可能进行全面而准确的边疆治理政策比较。
