裴国富，江国华
（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡察监督工作，十九大报告明确提出，“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。”[1]当前，市县党委巡察监督制度已在全国范围内建立并取得了显著的成效，但也暴露出一些问题，需要在今后逐步加以完善。
（一）市县党委巡察监督制度的功能定位
全面从严治党要求在治党的问题上做到“全面”，习近平总书记指出“‘全面’就是管全党、治全党，面向八千七百多万党员、四百三十多万个党组织，覆盖党的建设各个领域、各个方面、各个部门”。[2]1-13既然如此，全面从严治党必然要向基层延伸，在这个意义上来说，市县党委巡察监督制度其实是“弥补巡视制度覆盖面狭小的缺陷而向基层下沉和延伸的举措”[3]，通过在市县党委开展巡察监督，最终实现全面从严治党向基层的延伸。在党和国家现有的众多监督制度中，巡察监督制度无疑属于党内监督。在党内众多监督方式中，巡察监督无疑属于党委监督。与其它党内众多监督方式相比，巡察监督属于一种“较为刚性”的监督
1.巡察监督属于党内监督。其一，市县党委巡察监督制度建立的依据具有党内性。巡察监督制度是依据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）建立的，《党章》第14条规定，“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度”。《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《巡视工作条例》）第2条规定，“党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任。”其二，市县党委巡察监督的对象具有党内性。市县党委巡察监督的对象是党的组织、组成党组织的班子成员。其三，市县党委巡察监督的内容具有党内性，即主要是对遵守《党章》和党内法规、党的各项纪律、贯彻落实党的方针、政策等的情况进行监督。当然，由于党在国家和社会中处于领导地位，巡察监督必定会产生一定的外溢效应，但从依据、监督对象和内容上来看，巡察监督在本质上是党内监督。
2.巡察监督属于党委监督。党内监督有众多类别，市县党委巡察监督属于党委监督的范畴。一方面，贯彻全面从严治党战略要求市县党委承担起巡察监督的职责。市县党委巡察制度是党的十八大以来党在管党治党实践中探索出来的打通全面从严治党“最后一公里”的创新成果，[4]而“党要管党，首先是党委要管、党委书记要管，即党委（党组）负有全面从严治党主体责任，党委（党组）书记履行第一责任人职责”。[5]另一方面，《巡视工作条例》要求市县党委承担起巡察监督职责，规定市县党委要对巡察监督工作的开展承担主体责任。主体责任意味着党委要在从严治党中承担“政治责任、法定责任、首要责任和直接责任”，[6]具体到巡察监督中，意味着市县党委要积极、深入地参加到巡察监督中。
3.巡察监督是一种“较为刚性”的监督。与其它党内日常监督方式相较，巡察监督“刚性”十足，主要表现有三：一是制度有“刚性”。《党章》规定了市县党委要建立巡察监督制度，意味着巡察监督制度是党内的一项基础制度，是一项在党内必须要予以践行制度。二是落实有“刚性”。《巡视工作条例》规定市县党委要承担开展巡察监督的主体责任，这表明巡察监督开展得不好的市县党委，会承担相关的责任。三是后果有“刚性”。经市县党委研究后形成的巡察成果，是一级党组织作出的具有约束力的决定，被巡察党组织领导班子及其成员必须落实。不过，与纪委监督相较，巡察监督的“刚性”又稍有不足，主要表现为方式上不如纪委监督有“刚性”，巡察监督较为间接，而纪委监督直接具体。以及程序上不如纪委监督有“刚性”，因为巡察监督的程序性内容较少且欠具体，纪委监督的每一项行为都有较为严格的规定。后果上也不如纪委监督有“刚性”，巡察监督成果以问题或线索的形式呈现，并没有直接的责任形态，纪委监督的后果都有法定的内容和含义，每一项具体的监督行为都有相应的后果。
（二）市县党委巡察监督制度的主体结构
参与巡察监督的机构可谓之巡察监督的主体，巡察监督主体在巡察监督过程中因所处地位的不同而形成的状态可谓之巡察监督的主体结构。根据巡察监督主体在巡察监督过程中所发挥作用的不同，可将这些主体细分为领导机构、实施机构和辅助机构。
1.领导机构。市县党委、“书记专题会议”①书记专题会议由书记办公会演变而来，针对书记办公会议取消后，各地对拟提请常委会会议审议的重大事项酝酿环节做法不一的问题，《中国共产党地方委员会工作条例》确立了“书记专题会议”这一新的酝酿机制（林希存．党执政治国的重要组织制度——解读《中国共产党地方委员会工作条例》[J]．紫光阁,2016(2):4-47．)。结合有关党内法规、党内规范性文件来看，巡察监督中的“书记专题会议”就是“五人小组”会议，其成员为书记、担任行政负责人的副书记、专职副书记、纪委书记和组织部长。市县党委巡察工作领导小组在巡察监督中发挥领导作用，是巡察监督的领导机构。这些机构的领导地位由相关党内法规和党内规范性文件共同确定。首先，中央党内法规确定了市县党委在巡察监督中的领导地位。《巡视工作条例》规定“开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任”，这意味着“党委书记要承担第一责任，党委组织要履行集体责任”[7]。其次，省级党内法规和党内规范性文件确立了巡察工作领导小组在巡察监督中的领导机构地位。如云南省委《贯彻〈中国共产党巡视工作条例〉实施办法》第12条明确了巡察工作领导小组的地位，《淄博市委巡察工作实施办法》第5条和第6条明确了巡察工作领导小组的地位。再次，党内规范性文件确立了“书记专题会议”在巡察监督中的领导机构地位。虽然《巡视工作条例》没有关于“书记专题会议”的规定，但诸多党内规范性文件规定了“书记专题会议”并赋予了相应职权，“书记专题会议”在巡察监督中扮演了领导者的角色，应当认为其事实上是巡察监督的一个领导机构。②如《中共吉林省委关于建立巡察制度的意见》规定：“……党委常委会和书记专题会议要及时听取巡察情况汇报，研究决定巡察成果运用，对重点问题、重点线索提出处置意见。”《四川省市（州）、县（市、区）党委巡察工作办法》第31条规定：“……市（州）、县（市、区）党委应当及时召开书记专题会听取巡察工作领导小组对巡察工作有关情况的汇报，对重点问题、具体线索提出处置意见，研究巡察成果运用。……”第34条规定“对巡察发现的问题和线索，市（州）、县（市、区）党委书记专题会作出分类处置决定后，依据干部管理权限和职责分工，按照以下途径进行移交：……”
2.实施机构。市县党委巡察组、专项工作检查组是巡察监督具体实施机构。巡察组是进行市县党委巡察监督的法定机构，其地位由《巡视工作条例》这一中央党内法规所明确。专项工作检查组在组织形态上是作为巡察组的组成部分而存在的，虽然隶属于巡察组，但其应当被认定为是一个独立的巡察监督工作机构，原因有三：一是具有意志的独立性。专项工作检查组由相关部门组成并对相关部门负责，代表相关部门从事工作，反映相关部门的意见。二是成果的相对独立性。专项工作检查组完成相关工作后会形成专项检查工作报告，工作报告经派出专项工作检查组的部门审核通过后再报送巡察组。三是工作内容的相对独立性。巡察监督的某些具体内容的检查由专项检查组进行，巡察组一般不参与。
3.辅助机构。在市县党委巡察监督过程中，发挥辅助作用的主要是市县党委巡察办。在性质上，巡察办是党委工作部门；
在工作职能上，巡察办是巡察工作领导小组的日常办事机构。而在实践中，巡察办虽然也能深入参与巡察监督实践，甚至在某些具体工作上具有发表实质性意见的机会，如巡察办可以统筹、协调、指导巡察组开展工作，对派出巡察组的党组织、巡察工作领导小组决定的事项进行督办，然而，在这些工作的开展过程中，巡察办并不是以自身的名义参与的，而是作为市县党委巡察工作领导小组的代表，履行市县党委巡察工作领导小组对其交办的任务而进行的，因此其工作性质具有辅助性。
（三）市县党委巡察监督制度的客体结构
客体是相对于主体而言的范畴，在其宽泛意义上，市县党委巡察监督制度中的监督对象、监督内容和监督手段均属于客体之范围。
1.监督对象。明确市县党委巡察监督的对象，主要是解决“谁被监督”的问题。根据《巡视工作条例》的规定，市县党委对所管理的党组织进行巡察监督，即“所管理的党组织”构成巡察监督的对象。就市级党委巡察监督对象而言，“所管理的党组织”是市级党委具有直接管理权限、除县级党委直接管理之外的党组织。就县级党委巡察监督对象而言，“所管理的党组织”是县级党委具有直接管理权限的党组织。
2.监督内容。《巡视工作条例》对巡视监督的内容作出了明确的规定，作为从严治党利剑的巡察监督，其监督的内容应当与巡视监督的内容保持一致，只是侧重点有所不同。[8]总的来看，可将市县党委巡察监督的内容概括为以下几方面：一是对遵守和执行宪法法律情况的监督。习近平总书记曾指出，“掌握公权力的部门、组织、个人强化法治思维，严格在宪法法律范围内活动”。[2]47虽然巡察监督是党内监督，但《党章》明确要求“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这决定了巡察监督必定有一定的外溢效益，其必然体现为对遵守和执行宪法法律情况的监督上。二是对遵守和执行《党章》和党内法规情况的监督，习近平总书记指出，“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事”。[9]三是对遵守和执行党的规矩和纪律情况的监督，主要围绕被巡察单位党组织领导班子及其成员遵守和执行党的政治纪律、廉洁纪律、组织纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等方面。四是对行使权力情况的监督，被巡察单位党组织领导班子及其成员是行使权力的基本主体，领导班子及其成员在接受巡察监督的过程中，必然涉及到其权力的行使，权力自然被纳入了监督的内容之中。
3.监督手段。根据《巡视工作条例》等的规定，巡察组在了解被巡察党组织的过程中，可以采取如下手段：一是听取被巡察党组织的工作汇报和专题汇报，通过听取汇报，巡察组可以了解被巡察单位主要从事的工作、取得的成绩、面临的问题等方面的内容，对被巡察单位形成初步的了解。二是与相关人员谈话，谈话的对象主要为被巡察单位党组织领导班子成员和其他干部群众。三是查阅资料，包括领导干部报告个人事项的情况和有关文件、资料、会议记录、会计账簿等资料。四是列席会议，以便近距离感受被巡察单位党组织的会风和党员领导干部的整体精神状态。五是民主测评和问卷调查，在实践中，巡察组进驻被巡察单位后，采用了发放民主测评表、问卷表等方法，由被巡察单位的其他干部对领导班子成员贯彻党风党纪等方面的情况进行打分。
（一）市县党委巡察监督制度的规范供给问题
当前，巡察监督制度的供给规范主要是《党章》、党内法规和党内规范性文件等，它们在构建巡察监督制度中发挥着不同的作用，其中，《党章》赋予巡察监督制度以合法性，中央党内法规为巡察监督制度提供了基本框架基础，地方党内法规为巡察监督制度地方化提供了基础。党内规范性文件则为巡察监督制度的运行提供了主要的规则，包括机构组织规则、职权规则、程序规则等。从中不难看出，在巡察监督制度的各类规范供给中，党内规范性文件至关重要，因为其提供了巡察监督制度现实运行的具体规则，使巡察监督制度得以真正运行。
然而，站在依规治党的视角，巡察监督制度的这种规范供给模式面临诸多理论和现实挑战。一是面临无中央党内法规可依的困境。“坚持制度治党、依规治党，前提是有规可依、有章可循”[10]，依规治党之“规”也只能是党内法规。然而，《巡视工作条例》只对巡察监督制度的建立、巡察监督机构的设立、巡察监督的对象和责任主体等提出了要求，没有与巡察监督相关的具体规则，这在事实上导致了巡察监督没有中央党内法规可依。二是面临合法性不足的困境。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内规范性文件不能设定党组织的组织规则、行为规则，不能对涉及党组织和党员的监督内容进行规范，于是，由党内规范性文件提供巡察监督制度的组织等规则，存在合法性不足的难题。三是面临权威性不足的困境。与党内法规相比，党内规范性文件无论从效力等级、制定程序及严密程度等方面都呈现天然的劣势。党内规范性文件提供巡察监督制度的相关规则，必定存在权威性不足的难题。四是面临制度统一的困境。不同有权主体制定不同的党内规范性文件，对巡察监督制度作出不同的规定，这在事实上造成了制度的极大差异性。
（二）市县党委巡察监督制度的组织建设问题
1.机构涵盖性不足。一方面，将党委全会排除在巡察监督的主体范畴之外，与当前市县党委的实际运行情况不相符。党的地方委员会可分为党的委员会全会和党委常委会。党委全会拥有广泛的职权，并且承担监督党委常委会工作的职责。当前的巡察监督制度事实上没有为党委全会发挥作用预留空间。另一方面，机构涵盖性不足还表现为没有涵盖党的派出机关，这与当前市县党委的实际情况不符。实践中，党的派出机关是一类广泛存在的群体，事实上起到了与一级党委相类似的作用，而当前的巡察监督没有将其作为巡察监督的主体。
2.机构适用性不足。受“反距离悖论”①“反距离悖论”是指政治信任领域之中的这样一种状态：公民相信或崇敬那些行政层级较高、与他们距离较远的政府官员，而认为那些行政层级较低、与他们的距离较近的政府官员不称职、不诚实甚至是懒惰的(王少全．当代中国中国政治信任演变历程及优化途径[J]．党政研究,2017(6):92-98．)。的影响，县级党委巡察存在“不善监督”的问题。在县级党委巡察实践中，从事具体巡察工作的是距离群众较近的“官”，基于怕报复等原因，一些群众、党员不愿意讲、不愿意配合巡察，一定程度上使巡察了解不到准确的信息。加之受“熟人社会”等因素的影响，县级党委巡察也“不好监督”的问题。县级党委所辖地域相对较小，监督者与被监督者之间可能被老乡、同学、熟人等人情因素所干扰，监督不好开展。
3.机构合法性不足。市县党委巡察监督制度主体结构中的各类机构，在设置和运行上都应做到依法进行，但现实中却存在一定程度的合法性不足。一是“书记专题会议”参与巡察监督没有党内法规作为依据。《巡视工作条例》中没有“书记专题会议”的规定，而不少地方的党内规范性文件却出现了“书记专题会议”，这显然超出了“上位法”所规定的范围，其合法性是存疑的。二是专项工作检查组的设置没有党内法规作为依据。《巡视工作条例》中没有专项工作检查组的规定，但在实践中，相关职能部门依据相关规范性文件成立专项检查组并参与巡察监督，使专项工作检查组事实上成为了巡察实施机构，其合法性是存疑的。①如选人用人专项工作检查组成立的依据是《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》，其第23、24、25条对选人用人专项工作检查组的成立、工作方式和检查对象等作出了规定。
4.机构合理性不足。除了上述合法性问题，机构设置和运行也存在一些合理性问题。一是机构多重，以至于巡察监督效率难保证。当前要形成巡察监督成果，巡察组要先向巡察工作领导小组进行汇报，然后由巡察工作领导小组分别向“书记专题会议”和市县党委汇报，多重的领导和决策降低了巡察工作的效率。二是主体不彰，导致巡察监督政治性难保证。巡察是党委的事，[11]意味着党委不仅要领导巡察监督工作，而且要深入参与巡察监督工作。在当前的巡察监督构造中，巡察工作领导小组要向“书记专题会议”汇报，“书记专题会议”听取汇报后会提出处理意见，“书记专题会议”的组成使其所提出的处理意见具有决定性，事实上代替党委进行了履职，党委在巡察监督中的作用不易彰显，巡察监督的政治性难以得到确保。三是旧制不改，使得巡察监督党委属性难保证。当前的巡察工作领导小组延续了以往旧的机制，由纪委和组织部门的领导组成，并且一般由纪委书记担任组长，全面从严治党中党委书记的第一责任人地位没有得到彰显。巡察工作领导小组向党委汇报的也只是巡察情况而不是巡察组所形成的巡察工作报告，党委的监督没有完全展现。四是机制不顺，致使巡察监督中的管理难言顺。在当前的巡察监督中，巡察工作领导小组享有广泛的管理职责，如对巡察办、巡察组的管理监督，对巡察组组成人员的管理监督等，然而，巡察工作领导小组在性质上是议事协调机构，而巡察办是党的工作部门，由议事协调结构性质的巡察工作领导小组来进行管理监督，势必要突破党的相关组织人事制度，实践中必定会产生后续相关问题。
5.人员匹配性不足。巡察监督工作要靠具体的人来开展，人员匹配性不足的问题会使巡察监督效果大打折扣。一是认识水平不高，生出不想干的念头。一些干部认为巡察监督是“得罪人”的事，不想从事这项工作，以至于巡察监督面临选人困难的问题。二是培养机制不畅，存在不愿干的心思。与其他工作相比，巡察监督工作难以展现工作业绩，干部选择此项工作的意愿不强。二是专业水平不足，有着不会干的难题。巡察监督内容广泛，部分工作内容具有较强的专业性，而市和县域人才储备有限，导致进行巡察监督有心无力。
（三）市县党委巡察监督制度的监督对象问题
从当前巡察监督制度的实际运行来看，因为是以党组织为基准判断是否完成巡察全覆盖，所以难免出现监督对象遗漏、巡察监督失去精准度等问题。一方面，由于干部管理体制的原因，党员领导干部特别是主要领导干部经常处于调整过程中，在某一单位或者地方干满一届任期的领导是极少数。[12]以党组织为基准来开展巡察，会产生党员领导干部没有接受巡察监督的现象。另一方面，巡察监督的方针是“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”，这使得“发现问题”是所有后续工作的基础，也只有将这些问题指向造成问题的具体领导班子成员，对于问题的整改才有意义，巡察监督才能真正产生震慑的效用，最终才能实现推动改革、促进发展的目标。然而，同样由于干部管理体制的原因，接受巡察监督的领导干部可能不是造成问题产生的领导干部，负责问题整改的领导干部可能不是接受巡察监督的干部，在这种情况下，巡察整改失去了针对个人应有的威慑力，事实上失去了监督对象的精准性。
（四）市县党委巡察监督制度的程序问题
总的来看，市县党委巡察监督制度程序性的规定还不够完备，程序欠缺和程序欠详尽并存。一方面，对某些行为的开展没有规定程序，导致有些行为无法开展；
有些行为开展较随意，失去应有的严肃性。例如，虽然规定巡察工作领导小组向市县党委负责并报告工作，但如何报告工作没有具体的程序规定，导致了市县党委对巡察工作领导小组的监督无章可循。再如，虽然规定巡察组形成巡察工作报告后，要向巡察工作领导小组汇报，巡察工作领导小组听取巡察组的汇报后，要向市县党委汇报，然而却鲜见对于这两项汇报的程序性规定，导致这两项汇报的开展较为随意，失去了制度应有的严肃性。又如，虽然规定可以延长巡察组的了解时间，但是对由谁提出，由谁决定，能延长多少时间等内容没有进行规定，事实上导致了此项规定无法落实。另一方面，存在操作性不足的问题。例如，巡察监督制度确立了巡察工作人员的“回避”制度，然而，一方面没有详细规定“回避”由谁提出，由谁决定等具体内容。加之没有结合市县地域小、人情关系复杂、巡察监督上门找麻烦等的特点，无法设定符合市县域社会特点的回避事由，这造成了“回避”制度在相当程度上无法真正落实。又如，虽然规定了整改程序，但只是规定了一般情形下的整改时限及相关处理措施，对于在规定时限内没有进行整改，或者整改不到位如何进行处理则没有规定。
习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出，“坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”[13]。市县党委巡察监督制度是中国特色社会主义制度的组成部分，也应当以治理现代化的思维，推进该制度不断走向完善。
（一）完善市县党委巡察监督的规范体系
1.制定巡察监督中央党内法规。制定中央党内法规才能做到依规治党。“党章在党内法规体系中具有宪法类似的效力，处于最高的效力位阶之上。”[14]当宪法规定了某种重要的制度之时，一方面是进行了赋权，另一方面是规定了相关权力主体的义务。[15]从文本上看，《巡视工作条例》没有为巡察监督制度提供组织、职权及程序规范，按照依规治党的要求，《党章》和相关党内法规对巡视巡察作出了一体规定，然而，只制定关于巡视监督的中央党内法规而不制定巡察监督方面的党内法规，会造成一种人为的片面印象，即巡视监督重要于巡察监督，无形中降低了巡察监督在现实中的地位。巡察监督制度自身的权威需要中央党内法规来维护。从涉及到的内容来看，巡察监督制度涉及到了市县党委职权的调整，或者至少是市县党委监督权行使方式的调整，这要求为新设立的巡察机构提供组织和职权规则，这些内容应当通过中央党内法规来进行规范。
制定巡察监督中央党内法规，主要的目的是确保巡察监督在依规治党的轨道内展开，为巡察监督提供基本的制度框架，以及为制定省级党内法规和党内规范性文件提供中央党内法规依据。于此层面而言，中央党内法规应着重解决以下一些问题：一是提供巡察监督机构的组织原则。包括但不限于明确具体的巡察监督机构，提供巡察监督机构的产生原则、组成原则等。二是提供巡察监督机构的职权确立原则。包括但不限于明确不同巡察监督机构的具体职权，明确巡察监督机构的权力外延等。三是提供巡察监督的程序确立原则。包括但不限于明确相关机构之间的监督程序，提供汇报程序、职权行使程序等的确立原则。
2.制定巡察监督省级党内法规。省级党委享有党内法规制定权，《中国共产党党内监督条例》第19条规定，“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。”此处的“推动”意味着积极作为，即在已经制定中央党内法规的前提下，省级党委应当积极制定省级党内法规，“中央党内法规的有关内容予以细化，以提高中央党内法规的针对性和可操作性，确保其得到良好实施”[16]。制定巡察监督省级党内法规，主要目的是进一步确保巡察监督制度不偏离依规治党的精神，确保巡察监督制度的相对统一性，为省级党内规范性文件的制定提供党规依据。在这个意义上来说，省级党内法规应当重点解决以下一些问题：一是提供具体的组织规则。在中央党内法规明确了具体的巡察机构的基础上，依据中央党内法规，进一步明确巡察监督机构的组成，做到在全省范围内的统一。二是进一步细化巡察监督机构职权规则。进一步明确巡察监督机构的职权范围，列出巡察监督机构权力清单等。三是提供程序规则。对一些事关巡察监督效果的程序，省级党内法规应当尽量做到明晰。例如，要明确巡察监督机构的职权行使程序，汇报程序、整改程序等内容。
3.制定党内规范性文件。《巡视工作条例》规定中央巡视工作领导小组对省、自治区、直辖市的巡视工作进行领导，承担研究提出巡视工作规划、年度计划和阶段任务安排等职责，中央巡视办承担政策研究、制度建设、办理巡视工作领导小组交办的其他事项等职责。相关省级党内法规对省委巡视工作领导小组和省委巡视办也有类似的规定，履行好这些职责，需要借助于党内规范性文件这一载体。制定巡察监督党内规范性文件，应注意以下几个方面：一是不能侵犯党内法规的领地。党内法规与党内规范性文件在制定主体、功能定位和规制对象等方面存在较大差异，[17]特别是《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的权限范围作出了规定，因此党内规范性文件不能对应当由党内法规规定的事项进行规定。二是不能违反党内法规的规定和精神。作为党内规范性文件，其效力位阶在相应层级的党内法规之下，其内容不能违反党内法规的明确规定和相应的精神，也即党内规范性文件不应当对党内法规没有规定的内容进行创设，只能对党内法规已有的规定进行细化。三是要认真做好备案审查工作。此时，可以基于表现形式加以区分，即巡察监督党内规范性文件有两大类，分别是具有党内法规形式的党内规范性文件和不具有党内法规形式的党内规范性文件两种，[18]就巡察监督工作而言，要重点做好对具有党内法规形式的党内规范性文件的备案审查，确保此类规范性文件不违反党内法规。
（二）加强市县党委巡察监督的组织建设
第一，扩大巡察监督主体的范围。集中表现为在对现有主体甄别的基础上，明确党的一些组织参与巡察监督。一是明确党委全会参与巡察监督。党委全会享有广泛的职权，在党的政治生活中具有重要的地位，在市县党委巡察监督中，应当将“虚”的党委全会“实”起来，依靠党的权威把不同部门的监督力量融入巡察监督体系。[19]二是明确市级党委领导市县两级巡察监督。由市级党委统一领导市县两级党委的巡察监督工作，能在相当程度上避免“熟人社会”等困扰县级党委巡察监督工作开展的不利因素，提升县级党委巡察监督的实效。三是将党的派出机关明确为巡察监督的主体。党的派出机关组织领导巡察监督，巡察全覆盖的目标才能真正得到实现。
第二，规范巡察机构。一是要规范“书记专题会议”。从巡察监督的构造来看，组织工作由巡察工作领导小组及其办公室来进行，具体的巡察监督由巡察组进行，研究决策并形成巡察成果由市县党委来进行，“书记专题会议”并不是一个必不可少的机构。二是规范巡察工作领导小组。从确保市县党委巡察监督的政治属性和党委监督属性，确保巡察监督综合监督和再监督的性质上而言，应当由市县党委书记担任巡察工作领导小组的组长。三是规范专项工作检查组。应当充分遵守当前所设定的巡察监督开展模式，维护市县党委与巡察组之间的“委托-授权”关系，确保巡察组职权的完整性和统一性，由巡察组充分享有是否需要进行专项工作检查的自由裁量权。此外，规范市县党委巡察办同样至为关键。市县党委巡察办是巡察工作领导小组的日常办事机构，是巡察监督工作的辅助者。从理顺工作关系的角度而言，可适时考虑由党委巡察办履行巡察工作领导小组的职能。
第三，完善巡察人才使用培养机制。“市县巡察组织机构设置和编制基本健全，但对于高素质、专业化的巡察人才需求强烈”[20]，应当通过制定中央党内规范性文件的形式，对巡察人才的培养做出明确的规定，确保巡察监督人才的培养机制的刚性和权威性。要明确规定哪些人必须要参加巡察，参加巡察的时长，应当遵守的相关纪律等具体内容。也要尝试建立专业的巡察队伍。当前，纪检监察学已经成为法学门类下的一级学科，鉴于纪检监察与巡视巡察的密切关联，可考虑在该学科下开展巡察人才的培养工作。[21]
（三）提升市县党委巡察监督对象的精准度
“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。”[22]在营造良好政治生态的过程中，党员领导干部是“关键少数”。提升巡察监督对象的精准度，就是要充分发挥好巡察监督对于政治生态的净化功能，将党员领导干部明确为巡察监督的重点。巡察监督要想在处于基层的市县取得实效，着力点在于“人民群众反对什么、痛恨什么，就重点巡察什么、纠正什么”，[23]重点在于对造成问题的领导干部进行相应处理。提升巡察监督对象的精准度，应当完善如下一些机制。一是完善“全覆盖”的判断机制。应当将党的组织和党员领导干部是否全部接受巡察监督作为“全覆盖”的判断标准，并以此来制定巡察计划。二是搭建干部人事和巡察监督的联动机制。确立领导干部没有接受巡察监督不能异动的基本原则，同时，要搭建对重要部门、群众反映强烈的部门、年轻干部、岗位异动较为频繁的党员领导干部进行重点巡察监督的机制。三是搭建干部人事和巡察整改联动机制。将巡察问题整改与干部人事异动相挂钩，确保巡察整改真正做到有的放矢。
（四）完善市县党委巡察监督制度的程序
一是要进一步明晰程序。明确具体行为开展的具体方法和步骤，填补当前巡察监督制度中的程序空白。比如要明晰市县党委和巡察工作领导小组，巡察工作领导小组与巡察组等机构之间相应的监督程序，使得对于巡察机构的监督能够有章可循。要明晰巡察工作领导小组、巡察组相应的汇报程序，对汇报的时限、听取汇报后做出决定的时限等做出明确规定，维护巡察监督制度的严肃性。要明确巡察组的延期程序，明确延期由谁提出、由谁决定，延期的时限，延期的次数等内容，使巡察延期能够活起来。二是要进一步补强程序。如要进一步细化巡察工作人员“回避”程序，在现有的回避事由的基础上，制定更加符合市县域社会特点和巡察监督工作特点的回避事由，进一步明确回避的提出主体和决定主体等内容。三是要进一步完善整改程序。如要进一步完善问题和线索的移送程序，建立清晰的移送机制，明确移送主体，移送对象和移送时限等内容，使问题和线索的移送严肃化。又如要进一步细化线索问题办结程序，明确规定办结的时间、理由和法定责任等内容。再如要进一步完善延时整改程序，要明确规定提请延时整改的法定理由、报送机关、批准机关和延时次数等内容。
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