戴柏清
（中国人民大学信息资源管理学院 北京 100872）
国家重点档案是在中国各个历史时期形成的，在经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面具有重要研究和利用价值，国家需要永久保存的珍贵档案[1]。2017年7月16日，国家档案局为有效规范区域性国家重点档案保护中心建设与管理工作，提高国家重点档案抢救与保护工作的业务指导水平，根据《国家重点档案专项资金管理办法》和《国家重点档案保护与开发项目管理细则（试行）》（以下简称《管理细则》）印发了《区域性国家重点档案保护中心建设与管理办法》（档发〔2017〕10号，以下简称《办法》），并自公布之日开始实施[2]。该《办法》的颁布为区域性国家重点档案保护中心建设和有序管理提供了制度保障。本文通过对《办法》背景、特点及核心内容解读的基础上，进一步提出《办法》实施过程中的潜存问题及解决问题的具体建议。
文化是衡量一个国家软实力的重要指标，国家重点档案由于其特有的历史和文化价值，长期以往一直是各级国家档案馆重点抢修和保护的对象。随着社会文化水平的不断提高，我国更加注重大规模开展对历史价值较高的国家重点档案的抢救和保护工作，力求让珍贵的历史档案资源在新时代环境下能焕发生机，历久弥新。在《“十三五”时期国家重点档案保护与开发工作总体规划》的有效实施和推动下，大规模的革命历史档案和国家重点档案的抢修和保护工作有条不紊地开展，国家重点档案保护技术研究有序推进，开发利用水平显著提升。为了鼓励各地积极参与国家重点档案建设工作中来，国家档案局着力在广东、浙江、云南等地相继建设了若干家区域性国家重点档案保护中心，为国家重点档案的抢修和保护提供强大基础保障。
区域性国家重点档案保护中心（以下简称保护中心）是立足于区域特点，集聚档案抢救与保护、档案保护技术研究和优秀档案保护技术人才培养为一体，充分发挥引领示范和辐射带动作用的区域性国家重点档案抢救保护工作平台和人才基地。当前档案工作进入数字转型时期，除了对实体档案的传统修复抢救工作，声像档案恢复与利用、受损电子档案恢复以及利用数字技术修复档案等案例不断出现，云存储技术、计算机技术等相继融入档案保护管理工作中，为国家重点档案保护与管理带来了新机遇。区域性国家重点档案保护中心的建设与管理工作是档案抢救和保护工作走向现代化的现实需求。在此背景下，《办法》的前瞻性推出为统筹建设区域性国家重点档案保护中心建设与管理工作提供了详细的指导原则和工作规范，明确了工作重点，从而有效促进区域性保护中心建设与管理的规范化和科学化，对档案保护工作质量和水平的提升具有重要的理论意义和实践价值。
通过对《办法》的核心内容的领会和学习，《办法》主要呈现以下几个方面的特点。
2.1 延续兼容的内容
保护中心建设与管理是国家重点档案保护与开发的重要内容。一方面，《办法》是对国家重点档案保护工作相关标准的延续、丰富和细化，构建了保护中心建设和管理工作的基本框架，保障其各项工作有规可循、有据可依。例如进一步细化了《管理细则》里对保护中心建设的职责分配、项目申报、项目执行和监督检查等方面的相关规定，确定了区域性国家重点档案保护中心的角色定位和功能要求。《办法》提出依托各区域档案局、馆建立保护中心更好地为周边地区提供国家重点档案保护技术以及开展教育培训和科研交流等服务。
另一方面，《办法》在具体的使用过程中，与其他相关制度、标准和规定体现了一定程度的兼容性。例如《办法》档案保护中心建设项目立项与建设、运行与管理、检查考核与评估等内容与《管理细则》与《国家重点档案专项资金管理办法》中的国家重点档案开发项目申报评估要求和预算分配要求具有统一性，均采用竞争性分配的方式，坚持科学立项、追踪问效。
2.2 集成有序的结构
《办法》内容的层级架构可以分为“区域性国家重点档案保护中心建设与管理办法”正文（以下简称《管理办法》）、附件1“区域性国家重点档案保护中心建设指南”（以下简称《建设指南》）、附件2 “区域性国家重点档案保护中心项目申请意向书”（以下简称《项目申请意向书》）三部分内容，每部分内容在其集成效应下分别设置了具体建设和管理要求，其中后两者以附件或表格形式呈现，作为正文细化和补充。从整体框架上看，《办法》的结构排列和文体表述非常清晰，内容有序、体系融贯但又各有侧重，从保护中心的立项、规划、建设、运营、管理、监督等每个管理流程都可以对应《管理办法》《建设指南》《项目申请意向书》中具体的工作流程和工作规范来进行良性、有序管理，确保档案保护中心持续稳步运行。
2.3 现实性和实操性
首先，《办法》是为了响应国家统筹推进国家重点档案保护与开发工作总体思路，最终目标和落脚点是建设国家重点档案抢救保护和研究并开展利用的重要基地。继2016年《管理细则》的颁布后，为落实好保护中心建设任务亟需制度规范的引领，《办法》的制定填补了有关档案保护中心建设相关制度规范的空白，为档案保护中心项目的立项实施、运营管理和有效评估提供了基本保障，因此《办法》具有较强的现实性。
其次，从整体来看《办法》采用了“统筹规划”和“分步实施”的双原则来保障制度规范的落地实施。考虑到档案保护中心坚持“开发带动保护”，对保护中心发展的重大事项进行统筹规划，明确责任分配、工作目标任务和监督检查。考虑到《办法》的工具意义，保护中心秉持“边建设、边使用”的原则，提出循序渐进实现对所在区域内国家重点档案抢救保护服务、档案保护技术研究、技术人才培养和储备以及成果推广和应用工作。为保障“双原则”的建设理念，《办法》对档案保护中心建设与管理的各项工作均提出了可操作性的、明确具体的要求。例如第三章第十七条明确规定档案保护中心的建设年限规定为2年，并在建设任务完成后的1个月内向国家档案局提交验收申请，并由国家档案局组织专家验收。《办法》附件的内容也十分具体，根据国家工程建设的要求，依据《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规》明确了保护中心工程项目建设的每项技术要求，对建筑面积和设备规模、样式等做出详细数值规定，为构建区域性国家重点档案保护工作网络，以及国家重点档案资源保护开发与区域共享奠定坚实基础。
《办法》总体架构由正文和附件组成，正文部分包含6章，41条条款。附件1包含6章，30条条款，附件2是表格形式，其中一级条款7项，二级条款12项，均为规范性附录，与标准正文具有同等效力。《办法》主要分为以下几个方面的内容：
3.1 总则
《办法》总则部分的内容明确了该办法的目的和依据，阐述了保护中心建设和管理的内容、基本原则和主要任务。
首先，《办法》制定的主要目的是为贯彻国家重点档案保护工作要求，强化和规范区域性国家重点档案保护中心建设和运营管理，有序推进国家重点档案保护技术创新研究。《办法》在编制过程中以《国家重点档案专项资金管理办法》《国家重点档案保护与开发项目管理细则（试行）》《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》等国家或行业标准规范为依据，充分体现了法律遵循原则，侧面反映出了《办法》内容的科学性。
其次，保护中心建设与管理的基本原则遵循统筹规划、合理布局、分步实施、多方投入、严格管理、引导示范[3]。根据“十三五”时期国家重点档案保护与开发工作总体规划要求，要注重工作顶层设计和系统协调的同时，也要突出工作重点，坚持做到精准施策。保护中心的建设原则即是响应发展规划要求的具体体现，着力把保护中心建设成为布局合理、技术先进、功能齐全以及科研力量雄厚的高水平档案保护和服务机构。
按照上述既定建设原则，围绕国家重点档案保护与开发战略，紧密对接技术变革趋势，《办法》重点部署了三项主要任务：（1）开展国家重点档案抢救和保护。具体工作包括档案高仿真、档案去酸、破损严重档案修复以及在灾害或其他突发情况对档案的应急救援和处理等。除此之外，保护中心还应承担起服务功能，及时为区域内各级综合档案馆的档案提供档案协助工作、技术支持和救援服务。（2）组织档案保护技术研究。面向国家重点档案保护的重大问题和技术需要开展实践性和创新性的研究。领会《办法》要求，保护中心应该不断钻研保护技术，发挥工匠精神，积极组织或参与档案抢修和保护的相关项目，不断提升档案抢修与保护的能力和水平。（3）培养档案保护技术优秀人才。面向行业和社会需求，保护中心应全面培养档案抢救和保护的技术人才，编写档案保护技术的培训教材，对相关业务人员进行技术培训。除此之外，还可通过项目合作、座谈会、讲座等形式与国内外高校和科研院所开展学术合作和交流。
3.2 职责
《办法》的第二章明确规定了保护中心建设与管理过程中各责任主体所承担的工作职责和具体负责事项。保护中心的工作由国家档案局指导，由具有档案保护实力的省级档案局、馆进行建设。具体的职责分配如下：
第一，国家档案局是保护中心的宏观管理部门，主要职责包含六个方面的内容：（1）根据档案事业发展需求和总体规划，编制和组织实施保护中心总体发展规划，统筹保护中心建设各项工作。（2）制定保护中心发展方针，从宏观层面落实各项事项，指导保护中心的建设和运行。（3）制定保护中心建设和管理办法，包括与之配套相关的各项规章制度。（4）根据保护中心立项与建设的实际标准，对申请项目的立项、建设、调整和撤销工作进行批准和处理，并根据考核要求对保护中心进行检查、评估和考核。（5）研究制定对保护中心建设和管理的支持政策与措施，为保护中心在建设、管理和运行过程中提供保障和支持。（6）由国家档案局按照建设计划中的预算安排和《国家重点档案专项资金管理办法》有关要求规定拨发相关建设和管理经费。
第二，地方档案局、馆是保护中心建设和运行管理的具体负责单位，其主要职责也分为六个方面的内容：（1）根据国家档案局对保护中心建设和管理的定位、目标、原则等具体要求，贯彻一系列方针和政策，支持保护中心的管理与建设。（2）根据相关规定，指定保护中心建设总体规划和发展计划，并推进其具体实施落地。（3）为保护中心建设和管理提供技术用房、人员队伍、基础设备设施等基础保障条件。（4）按照相关条件要求聘请保护中心主任、保护中心技术专家委员会主任和委员。（5）根据国家档案局的下发规定，及时对保护中心的建设和发展情况、任务完成情况和存在问题等进行检查、考核和评估。（6）及时根据保护中心在建设和运行过程中可能或已经出现的问题，制定相应得解决方案，配套落实其所需得相关政策。
3.3 立项与建设
《办法》第三章“立项与建设”主要明确了保护中心建设项目立项申请条件、立项申请程序以及保护中心建设原则和要求。
首先，保护中心建设项目立项申请具有一定的条件要求。保护中心的建设需要由国家档案局根据相关现有档案保护工作基础、档案保护基础人才队伍、现有档案保护硬件设备设施等标准要求，从申请建设保护中心的单位中遴选依托单位，有计划、有重点地在依托单位建设保护中心。《办法》中提出申请保护中心建设项目的依托单位必须具备以下条件：（1）根据要求择优批准立项，依托单位必须为档案保护技术实力较强的省级档案局、馆，并且在其区域内有一定影响力。（2）要求依托单位必须拥有条件良好的档案保护技术和档案保护技术用房，具备从事大规模档案保护工作的场所和基础设备设施。（3）依托单位的档案保护技术研究队伍需要具备较高层次的实力，需具备承担档案保护技术方面重大科研任务的能力。（4）依托单位需具备一定的经济实力，在保护中心建成后能提供相应的运维费用，能够为保护中心提供后勤保障等相应的配套条件。（5）根据依托单位对未来保护中心建设和发展规划，为本区域内的各级综合档案馆提供相应的非营利性的档案抢救和保护服务、档案保护技术支持和档案保护人才培养的义务。
其次，保护中心建设项目需按照立项程序有序进行。第一，批准立项。由申请单位按照要求填报项目申请意向书并报送国家档案局，经专家严格评审后，择优批准。第二，批准建设。获准立项后，由申请单位制定保护中心建设计划（可行性研究报告），并在专家展开可行性论证后，决定是否批准建设。第三，提供经费支持。保护中心建设进入实施阶段后，由国家档案局按照《国家重点档案专项资金管理办法》要求及建设计划中的预算安排拨付经费。
3.4 运行管理
《办法》第四章“运行管理”明确了保护中心在运行阶段内部组织机构以及具体人员安排。《办法》规定保护中心需由固定人员和流动人员组成，其中固定人员由依托单位在编人员、少量行政管理人员以及与依托单位签有劳动合同的专业技术人员组成，流动人员则由临时聘用的人员组成。两者人员规模和结构需保持一定比例，共同推动保护中心工作的可持续开展。除此之外，保护中心还应根据发展和管理方案有计划的加强组织机构和制度建设。
第一，《办法》提出保护中心实行依托单位领导下的主任负责制。保护中心主任由国家档案局审定，每届任期3年，由依托单位在职人员担任，需要具备较强的组织管理能力和项目策划能力，而长期从事档案保护工作的专业人员或是在保护技术领域有一定成就的专家学者也可担任。
第二，《办法》提出成立保护中心技术专家委员会。由依托单位、区域内省级档案局、馆以及其他档案部门、行业协会、科研院所、高校和企业的优秀技术专家共同组成，人数规模控制在15人或以下，其中规定依托单位人员不超过三分之一[4]。主要负责审议保护中心的重要工作任务、发展目标、年度工作计划和总结等重大工作事项，并为保护中心的长期发展提供建议。
第三，《办法》提出设置研究实验室，并根据具体要求保持合理规模和稳定结构，组织团队开展档案保护技术研究，可设立自主研究课题或是参与其他科技项目和研究课题。
3.5 检查、考核与评估
《办法》第五章“检查、考核与评估”明确了保护中心在运行管理阶段的监督检查、绩效考核和评估的具体要求。首先，《办法》规定由国家档案局监管保护中心的建设和管理工作，并由依托单位将当年的工作计划和上一年的工作报告向国家档案局进行报送。国家档案局在根据依托单位的报送情况，对保护中心的建设和管理工作进行不定期的现场检查工作，并提出问题和解决要求。其次，由依托单位对保护中心的建设和管理情况进行考核，并将考核结果报送至国家档案局。再由国家档案局组织周期评估，具体评估项目包括保护中心的日常管理运行、工作任务完成度、科研成果和水平、人才队伍建设以及行业的辐射和引领作用等内容。
3.6 附件1保护中心建设指南
附件1是保护中心建设中的具体事项的操作指南，由于篇幅较长且内容较为集中故独立于正文单独列为《区域性国家重点档案保护中心建设指南》（以下简称《指南》）。《指南》作为保护中心建设项目审核和验收的重要技术指标，主要内容包括建设规模及项目构成、建筑面积及结构构成、选址及建筑有关要求、人员组成及要求以及设施设备及要求。
第一，保护中心建设应根据区域内国家重点档案数量确定其建设规模。首先，保护中心建筑类型要求包括档案数字化加工用房、档案保护技术用房、档案周转库房和其他辅助用房等。其次，保护中心的建筑设备应包括视频监控、网络、消防、通讯、排水、供热通风、空气调节、电器电讯等。保护中心的基本装备应包括档案保护、数字化专业设备设施、电教、办公设施等通用设备等，若实际需要还可配备流动保护用车。
第二，保护中心应根据技术设备的规模确定房屋建筑面积指标。参考《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》对各专业用房划分的具体指标要求，专业技术用房建筑面积所占比例不应低于保护中心总建筑面积的70%。
第三，保护中心的选址应符合国家重点档案保护的发展规划。《指南》中分别对保护中心用房温湿度、用房的洁净度、用房噪声及电磁干扰、用房的通风净化在不同设备和不同环境下的技术要求做了详细的指标数值规定。
第四，《指南》提出保护中心应有一定数量的在职行政管理人员和在职专业技术人员。其中，保护中心的行政管理人员应熟悉档案保护工作的相关知识，具备财务管理、人力管理和科研管理等专业技能。保护中心的专业技术人员要求经过权威部门的专业培训，详细了解档案保护相关的标准规范，并能为国家重点档案保护工作提供技术支持的专业型人才。
第五，《指南》中指出保护中心应配备满足各项业务需求的必要应用软件和硬件设备（网络设备、服务器、存储设备等）。
3.7 附件2保护中心项目申请意向书
附件2为区域性国家重点档案保护中心建设项目申请意向书，主要内容以表格形式呈现。为加强保护中心建设的规范性和科学性，切实提高国家重点档案保护专项资金的使用效益，项目申报单位需根据单位现有档案保护工作基础、档案保护技术人才队伍情况、现有档案保护硬件设施情况等真实情况进行填写后再交由国家档案局组织专家进行评审。
《办法》对我国区域性国家重点档案中心的规范性和标准化建设起到了重要的指导作用，实现了管理要求和技术指导的有效统一。为推进《办法》更好落地实施，我们提出以下建议和思考，供相关部门参考。
4.1 未来应进一步细化内部管理制度
《办法》虽然统筹规划了区域性国家重点档案保护中心建设与管理的中心布局，建立保护中心建设和管理的基本管理制度，确定了保护中心建设的职责、立项与建设、场地选址、设备设施建设、人员与资金配备等问题，但针对国家重点档案抢救和保护、档案保护技术研究、保护技术人才培养等一系列的内部管理工作的具体规定都付之阙如。为保障保护中心的有效管理，应当加快与之配套的部门规章、国家标准和行业标准等为不同区域国家重点档案保护中心的内部管理工作提供详细指引。
第一，应该明确保护中心档案抢救和修复的工作流程，详细规定档案抢救保护室工作制度、档案破损情况及档案修复登记和档案调出调进记录登记等问题，明确如何对所在区域内国家重点档案进行包括破损严重档案修复、档案去酸、档案高仿真以及灾害中档案的处理和应急救援[5]。将责任明确到人，确保保护中心档案保护工作和安全管理的有序化。
第二，制定保护中心组织或参与保护技术研究的相关规定和要求，充分发挥引领示范和辐射带动作用，努力提高保护中心科研能力。例如，《办法》中提到保护中心根据应主要研究方向和任务设置研究单元（实验室），未来应进一步明确实验室课题要求，实验室人员规模和结构要求等内容，并提供相应的资金支持，从而为团队开展系统性的档案保护技术研究提供指导和保障。
第三，在职责和人才队伍建设方面针对岗位设置、岗位职责、绩效管理、监督和激励机制等方面的内容还需要进一步的细化和明确。未来可建立科学的保护中心工作评价与行政问责、部门职能、建设经费、运维经费约束联动的管理机制，使得相关工作更具活力。除此之外，保护中心应根据实际工作需求，为区域内各级综合档案馆培训提供开展档案抢救保护技术业务工作的实践场地和研究场所，培训更多的档案保护专业人才[6]。同时，在严格执行《办法》内容的同时，也应根据每个区域的档案特色和实际情况，制定具有针对性的实施细则，突出不同区域国家重点档案保护中心功能定位与馆藏资源特色。
4.2 完善保护中心安全风险防控体系
在保护中心建设的过程中，档案信息存储介质的安全性是保障国家重点档案的基础条件，但从《办法》的内容来看，保护中心的安全管理规范稍显不足。一方面，为满足各项业务需求，保护中心建设配备了完成各项业务所需要的硬件设备和应用软件，存储设备、服务器和网络设备都可能发生技术型的安全问题。近些年突发性的灾害频发，也可能会为保护中心的建设和管理带来不可预估的安全威胁。另一方面，考虑到保护中心建设和管理过程中，国家重点档案的频繁调动、新技术应用、场地的管理等也可能引发安全问题。因此，面临安全管理的新环境和新要求，构建有效的安全风险防控，全面提高应急管理能力是十分必要的。
首先，注重日常管理，加强制度建设。例如加强国家重点档案抢救与保护的规范化和安全化，精准规定档案老化程度鉴定标准、不同破损档案修复的工作规范和流程标准、案卷监控周期和要求等内容，使得保护中心的业务工作更为科学和规范。
其次，加强相关技术管理，从技术层面保障载体安全。完善档案信息化的硬件设备设施，详细规定设备设施的质量检修日期和要求，对相关设备进行定期检查。围绕物理环境安全、物理设备安全和通信线路安全构建全方位安全风险防范体系，运用数据加密、非法入侵防范网络技术设计和优化保护中心内部管理软件和业务软件，提高保护中心档案基础设备设施的安全水平。除此之外，还需要在保障其业务安全的基础上，进一步明确对人员层面的风险核查能力、信息保护能力和安全监控预警能力。例如提高保护中心管理人员的安全意识，通过座谈会、讲座、培训或案例分享会等方式提高工作人员的安全管理能力。
4.3 重视保护中心服务示范引领功能
《规定》中提出保护中心建设坚持“两高两强”的发展方向，其中“两高”指将保护中心建成高水平档案抢救保护机构和高水平档案保护研究机构，“两强”指加强档案保护技术成果推广和应用以及加强档案保护技术人才培养和储备。从保护中心的发展方向来看，应该坚持区域性国家重点档案保护中心的因地制宜、辐射带动和引领示范功能，进一步彰显保护中心对国家和社会的价值。但是从《办法》现有内容层面上来看，更多只考虑到保护中心的前期建设，未来可重视保护中心服务示范和引领功能，在本区域内档案保护技术创新、人才培养等方面开展更加务实、更深层次的合作，进一步重视区域性国家重点档案保护中心的区域布局和功能分布的实践价值。
首先，保护中心在积极开展保护与抢救工作的同时还应建立档案保护与抢救专业技术培训机制，积极为区域内其他档案部门提供档案保护与抢救技术支持和业务解答，充分发挥保护中心的领头羊作用。
其次，来在推进建设工作的同时，还要承担鼓励跨行业、跨区域的档案资源联合开发的成果共享，例如建立档案保护电子病历记录机制，规范档案抢救与保护流程，推动其与古籍保护、文物保护等机构开展跨行业合作交流，充分体现保护中心的实际成效和实践价值。
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