◎文/EOD课题研究组
近年来，生态环境导向的开发（EOD）经过几年的发展，已成为国家在引导生态环境保护修复、环境治理、产业发展和新型城镇化方面的新模式，是生态价值实现与转化以及实现经济社会可持续发展的重要途径。
（一）概念
生态环境部对EOD模式的定义，是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。
（二）特点
EOD模式的核心内涵是把生态理念融入到区域的规划、建设、产业发展和运营的全过程，其特点表现在：一是生态环境治理项目与关联产业开发项目有效融合；
二是由一个市场主体实行建设运维一体化实施；
三是关联产业开发收入反哺生态治理投入。
（一）必要性
探索EOD模式在蓟州落地是实现生态环境治理的创新发展和有益尝试，更是践行“两山”理论的具体应用，同时也将引领环保产业探索出一条新路，以多元可持续的投融资模式，推动生态环境治理项目落地和长效运维。
1.实现生态修复。结合蓟州发展规划中矿山修复等生态治理内容，EOD可以充分发挥其特点，在保护蓟州区现有生态资源的前提下，以自然恢复为主，辅以边坡、尾矿治理等人工措施，加快山体复绿，恢复地质地貌，解决环境问题，从而强化蓟州区绿色本底、生态优良的优势，充分发挥蓟州区京津绿色屏障的生态作用，增强人民群众对于良好生态的获得感。
2.节约财政资金。采用EOD模式可以收益较好的产业类项目去平衡收益性较差的生态治理项目，从源头解决天津经济转型升级期环保领域财政资金压力大的问题，特别是结合蓟州区存在大量生态治理需求的实际情况，积极使用EOD模式，以市场导向为指引，凭借管理效率提升，推动环境质量提升，最终实现节约财政资金的目的。
3.实现正向引导。EOD核心不仅在于做到项目之间的“肥瘦搭配”，更在于通过健全生态环保修复治理与产业发展的平衡机制，优化环境治理内部本身与蓟州区相关产业规划的全系统关联的紧密程度，推动将蓟州生态优势转化为产业优势，形成绿色产业发展对蓟州区环境质量持续提升的正向引导效果，实现“绿水青山就是金山银山”的既定目标。
（二）可行性
EOD模式与传统模式相比，整个项目由一个市场主体统筹实施，充分利用杠杆作用和风险分担的机制，能够在财政资金之外开辟新的资金来源，打通生态环保领域多元参与的通道。
2019年以来，国家密集出台了系列政策支持EOD模式发展，其中生态环境部出台的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办财科〔2022〕6号）文件，明确了EOD模式中诸如申报主体、总投资规模、收入返还方式、子项目关联要求等内容，对于在绿色资源丰富的蓟州区推广使用EOD模式有了政策依据及操作指南。
本文探索运用EOD理念在保障所实施项目良好运转并形成正向循环的同时，解决相关PPP项目的瓶颈问题。
（一）EOD模式助推区域可持续发展
1.EOD模式通过长周期的运营收益反哺项目前期投入。为解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题，EOD探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合，提高项目自身的“造血功能”或者通过拓展项目上下游关联产业构建产业收益的机制，实现项目整体投入与产出关系的平衡，在此基础上，解决相关PPP项目自身收益来源不足、过度依赖财政支出等难题（详见图1）。
图1 EOD模式对比运营收益反哺项目流程图
2.EOD模式可获得更多金融扶持政策。EOD模式发展符合国家生态文明建设和生态环境保护战略，在项目融资阶段可获得更多金融扶持政策。2021年央行工作会议的十大工作要求中，提出了“落实碳达峰碳中和重大决策部署，完善绿色金融政策框架和激励机制”，明确要求做好政策设计和规划，引导金融资源向绿色发展领域倾斜，未来地方政府也应配套出台EOD相关绿色融资支持政策，帮助EOD项目解决融资难、融资贵问题。
（二）项目实施总体思路
通过专业化运营实现关联产业补贴生态环境治理投入，保证项目具备持续盈利能力。一是统筹安排，由蓟州区政府结合相关PPP项目资源、资产情况以及项目周边生态治理需求，进行总体规划安排；
二是精准谋划，对相关项目运营范围进行研究，充分梳理可整合的环保类项目，为EOD模式导入产业打好基础；
三是产业导入，通过相关产业、人才导入，将环境治理收益转化为项目收益，实现项目内部可反哺的造血机制；
四是收益反哺，由PPP项目所设立的SPV公司，参与水质提升、矿山修复等EOD项目，政府通过EOD项目合同对项目收益共享。
（三）政府引导及扶持
政府通过EOD理念扶持、反哺相关PPP项目，主要路径有政策和资金两方面：一是政策支持，主要包含税收、土地等方面；
二是资金支持，主要通过政府债券、政府投资基金两种方式，但受天津债务整体调控影响，政府债券难以满足大规模项目上马的投资需求。采用政府投资基金可以实现降低政府支出责任，并刺激实施主体充分挖掘收入。由政府牵头成立引导基金、增信基金，在项目前期资本金、资信不足时，由引导基金进行投入提供扶持，增强市场信心，项目中期由增信基金为项目融资提供增信措施，稳定市场预期，最终通过EOD理念，增加相关PPP项目收入来源，实现降低政府支出的目标。
（四）收入来源分析
EOD模式收入主要来源为产业运营收入，即实施主体利用自然资源使用权或特许经营权发展和运营适宜产业，并通过产业运营获得收入。结合蓟州区实际情况，可重点考虑引入如下行业和项目：
1.旅游行业。蓟州区拥有大量生态资源保护区，可引入旅游业进行开发，对于不同的景区开发模式，要采取不同的规划方式，因地制宜设计开发，依靠其专业运营能力发掘收入。
2.集团化民宿。民宿通常指利用当地民居等相关闲置资源,为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。由本级政府成立民宿公司，建立行业标准，集团化管理，通过提升配套服务，增加客单流水，加强区内经济及税收。
3.新能源产业。根据国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要的相关要求，光伏发电是我国未来大力推动的产业之一，可以考虑水面搭载光伏设备，发挥其节约土地资源、提高发电量、保护水体以及运维方便等特点，同时搭建水面光伏可减少水藻生长，起到改善水质作用。
4.高附加值畜牧业。该产业主要指养马。目前马产业系列产品开发得很少，可以引进一些品种优良的马用于商用，专门服务一部分高端消费人群，提高持续收益率。参考农业农村部《全国马产业规划》，探索性开展赛马，将娱乐性融入养马、赛马活动中，激发运营单位充分发掘增收潜力。
5.集中式养老。充分利用蓟州区区域自然环境优越、周边旅游资源丰富的条件，由蓟州区政府统筹规划，进行集中养老类项目开发，打造一个全方位、高品质的康养乐园，再通过宣传推广吸引高净值人群，通过养老运营项目持续增加项目现金流。
6.其他收入。主要包含碳汇收入、蔬果深加工、水资源相关收入等，其中碳汇收入指具有碳汇能力且符合相关要求的林木生态系统，申请碳汇增量并进行交易。
（五）典型应用案例
结合蓟州区水资源治理及矿山修复等生态治理需求的现状，以河北省怀来官厅水库、青海省海西州矿山生态项目为例，简述EOD模式平衡方式及落地效果。
1.河北省怀来永定河沿岸及官厅水库EOD项目。该项目为2021年国家级试点项目，总投资19亿元，主要包含3.3万亩官厅水库国家湿地公园建设、8.2万亩洋河二灌区节水综合改造、200亩官厅水库周边农业面源污染治理和300亩环首都绿色果蔬保障基地。
该项目通过清理官厅水库周边影响水生态环境的违规经营行为和拆除违规建筑，着力实施环境修复，全面提升官厅水库生态环境质量。同时，通过发展循环经济，水权、林权、碳汇交易，水质货币补偿机制以及配合北京市冷链等产业疏解转移等途径，实现弥补前期项目投入的目标。项目实施后，将实现年减排二氧化碳4.7万吨，节水2091.67万立方米，并进一步优化首都“菜篮子”布局，取得较好的经济效益和社会效益。
2.青海省海西州大柴旦行委矿山生态EOD项目。该项目为2022年国家试点项目，总投资98亿元，主要包含矿山环境综合治理、200万千瓦光储项目、大柴旦行委国家矿山公园等3个子项目。
该项目通过增加地表植被、修复地质原貌，并充分借助青海省“绿电特区”优势，有效解决扬尘污染、破坏生态环境问题。同时，通过废弃矿山兴建光伏发电厂，实现对土地资源的可持续利用，推进生态环保与光储产业、文旅产业融合，逐步实现项目收支平衡，在推动矿山修复治理工作，实现生态效益、经济效益、社会效益同步提升的原则下，实现产业有收入、政府有税收、生态环境与资源高效利用的目标。
于桥水库、北部山区两个PPP项目均坐落在蓟州区，项目规模较大，目前尚未建立起完善的生态环境治理及绿色发展相适应的回报机制，叠加本市经济转型期财力紧张影响，财政支出责任的压力较大。
（一）项目基本情况
1.于桥水库TOT项目，总规模为125亿元，合作期25年，采用“TOT”（转让—运营—移交）的模式运作。该项目通过引入社会资本盘活存量资产，提高运营效率，加强水利投资建设，促进水库水质、水环境的改善。
2.北部山区PPP项目，总规模为300亿元，合作期25年，采用“TOT”（转让—运营—移交）+“BOT”（建设—运营—移交）的模式运作。该项目通过引入社会资本盘活存量资产，提高运营效率，结合裸地修复、生态涵养、山林抚育等生态修复和环境保护，提高北部山区生态系统质量。
（二）项目存在问题
1.政府支出压力大。两项目政府支出责任合计约30亿元/年，在经济结构转型升级叠加疫情影响下，政府支出压力巨大，同时两项目受使用者付费在全生命周期内不均衡的因素影响，无形中增加了政府或有支出责任的风险。
2.运营内容单一。两项目均存在运营内容固定且单一的现状，仅靠压降运营成本来节约成本效果有限。同时受PPP项目合同约束，两项目不易开展框架外的创新性经营内容，一定程度上影响了社会资本发掘收入的动力。
（三）结合方法
1.两种模式运营边界。目前，于桥水库、北部山区PPP项目经营范围较为完整，基本覆盖项目全部内容，如通过EOD模式与PPP相关联，则需以EOD模式运营范围、PPP模式运营范围边界清晰为原则，由政府组织相关部门就两种模式合作的范围、边界进行合理评估和确认。
2.资金反哺路径。于桥水库、北部山区两个PPP项目为市本级项目且规模巨大，EOD模式无法直接与两项目结合。为确保将EOD所产生的盈余资金反哺两项目，首先，于桥水库、北部山区的SPV公司可以参与到EOD项目运作中，并参与EOD利润分配。其次，明确分配机制，一是政府方应在EOD模式合同文件中明确利润分配机制，盈余资金除补贴EOD前期投入外，应由政府统筹安排用于上述两个PPP项目补贴，降低财政压力；
二是在EOD方案设计及实施中明确于桥水库、北部山区项目的正外部性，即充分肯定EOD项目所获得的环境治理效果是在前期PPP项目落地的基础上所取得，增加EOD盈余资金反哺PPP项目的关联性。
（一）实现制度保障目标
EOD在公益性生态环境治理项目中应用，其核心是产业生态化和生态产业化的具体实践，在推进过程中通过多维度完善土地、法律、金融等制度及政策保障，建立健全生态环境的保护修复治理与产业发展之间的平衡，以确保相关项目有可持续发展的能力。
（二）实现市场培育目标
建立环保投资回报机制，推动产业绿色发展转型，明朗了关联产业市场收益前景，健全了相应市场交易机制，通过EOD收益增加相关PPP项目收入来源，有效减少相关PPP项目的政府支出责任，有利于总结出更适用该方式的项目收益机制，也有利于相关PPP项目健康推进实施，从而实现稳定和规模化发展。
（三）实现价值转化目标
传统生态环境治理项目的投入与其带来的价值提升之间存在一定程度割裂，通过EOD模式将收益性差的生态环境治理项目和收益丰厚的关联产业授予相关PPP项目社会资本，破解了生态产品价值转化机制不健全导致低投资回报难题，实现价值的有机转化。
通过探索EOD模式在蓟州区实施，为天津环保领域以EOD模式为引领的政府引导、企业主体、市场运作的投融资格局实现“破局”，实现环保和经济双赢，真正走向绿色发展，同时从能力提升、市场培育、金融支持等方面起到了促进作用，解决环境治理与资金需求的矛盾，该模式也必将成为天津经济增长的新引擎。
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